城市地区是受气候变化影响的高风险区域，城市发展和气候变化正以一种危险的方式交织在一起^[1]。随着人口增长和城市化进程，发展中国家的许多城市暴露出城市发展与适应气候风险能力之间的巨大差距：一方面，城市发展和规划往往未能考虑长远的气候风险，城市发展中存在历史欠账；另一方面，气候风险的不确定性及风险应对的复杂性要求现代城市增强公共管理的综合能力，从传统的减灾模式向适应性管理模式转变。城市应该制定满足特定地理、气候、经济和文化条件的政策和相关方案，并将成功经验推广到地区或国家计划中，使之成为地区或国家适应气候变化的试验区。

一 国内外城市适应气候变化行动

气候变化与城市化的议题已经成为当前世界的焦点之一。诸多国际知名机构如政府间气候变化专门委员会（IPCC）、联合国人居规划署（UN-HABITA）、世界银行（WB）、世界经济合作与发展组织（OECD）相继出版了气候变化和城市的相关报告。一些国际性大城市如伦敦、纽约、东京等也分别推出了针对各自城市的应对气候变化行动方案和报告。

（一）国际框架下城市适应气候变化行动

目前主要的国际城市网络和气候变化机构有政府间气候变化专门委员会（IPCC）、世界经济合作与发展组织（OECD）、地方政府环境行动理事会、大城市气候变化领导小组（即C40集团）、克林顿气候行动计划、全球市长气候及环境组织委员会、世界城市和地方政府联合会、气候联盟、亚洲城市气候变化能力网络、市长盟约等。各机构组织相继发布了一系列关于城市与气候变化的相关研究报告（见表1）。此外，联合国环境规划署（UNEP）、联合国人居规划署（UN-HABITA）与世界银行联合制订了明确工作计划，以便为城市提供更加快速、协调的援助。

表1 国外主要机构发表的关于城市适应气候变化科学报告的主要观点

续表

全球约有1/5的城市制定了不同形式的适应战略，但是只有很少一部分制定了具体翔实的行动计划。目前最有代表性的城市适应规划有美国纽约的适应计划、英国伦敦的适应计划、美国芝加哥的气候行动计划、荷兰鹿特丹的气候防护计划、厄瓜多尔基多市的气候变化战略和南非德班的城市气候保护计划等^[2]。这些大多为专门的城市适应计划，覆盖的范围和领域广泛，尤其是针对不同的气候风险，设计了不同的适应目标和重点领域，各有特色，但其中一个显著的共性就是强调城市对未来气候风险的综合防护能力，以打造安全、韧性、宜居的城市为目标^[3]。

（二）中国城市适应气候变化现状和不足

我国政府逐渐认识到城市适应气候变化的重要性，先后3次发布和更新了《国家气候变化评估报告》，在区域层面完成了全国八大区域的气候变化评估报告。在这些报告中明确指出应充分认识城市适应气候变化的迫切性，加快气候变化对城市影响的研究，尽快提出应对策略，并将气候变化的影响和适应对策纳入城市区域的各项社会经济发展规划中，应对气候变化已经成为城市乃至国家层面的战略需要^[4]。

2013年11月18日发布的《国家适应气候变化战略》中，明确了我国东部城市化区域、中部城市化区域和西部城市化区域适应气候变化重点任务，提出建设“上海城市基础设施防御适应极端天气气候事件试点示范工程”。

2014年中国气象局发布的《中国极端天气气候事件和灾害风险管理与适应国家评估报告》提出了将灾害风险管理与城市适应气候变化紧密结合的创新城市治理模式。适应气候变化不仅要应对近期突发的极端灾害，而且要通过提升长期可持续发展能力、减少贫困人口和降低社会经济脆弱性，提升整个社会的适应能力，从而减少未来潜在的灾害风险及其不利影响。

目前，我国对城市适应气候变化缺乏系统性研究，现有的城市规划及设施设计、建设中对气候变化增量因素考虑不足，各城市缺乏专门适应气候变化的规划；治理机制尚未建立，缺乏资源、人员等方面的整合，工作考核评价指标体系尚待完善；公众对适应气候变化的认知不够，科普宣传有待进一步加强。这些因素使得我国城市在气候变化影响下显得尤为脆弱。

二 上海市面临的主要气候风险分析

上海市是我国城市化水平最高的地区，随着上海超大城市的快速发展，人口和经济总量的迅猛增长，城市资源环境、生态系统的压力倍增。同时，气候变化引起的气温升高、强降水