中国早在2007年就成立了以国家发展改革委牵头的气候变化决策协调机制，2013年11月，中国发布了《国家适应气候变化战略》，要求从国家到地方省份积极推进适应规划工作，其中，城市地区被列为适应工作的重点区域。在全球环境和气候变化的大背景下，国内城市近年来不断遭遇水旱台风等极端天气和气候灾害，城市发展过程中长期忽视风险治理和适应能力的建设，城市地区的气候灾害损失总量持续增大^[1]。

目前城市层面的适应政策和行动还处于起步阶段，比较突出和共性的问题，一是城市相关部门的规划很少考虑长期气候变化风险，适应意识和研究支持都不足；二是部门之间的规划缺乏衔接，导致无法形成合力。中国一些城市正在按照新近发布的《国家适应气候变化战略》《国家应对气候变化规划（2014～2020年）》等战略文件的要求，启动城市适应规划和战略的编制，或开展示范项目以积累经验。此外，国家发改委也在积极编制《城市适应气候变化行动方案》，旨在为城市地区开展适应工作提供行动指南。对此，在理论、政策或实践层面，了解国际上一些城市适应气候变化的政策行动及其进展，将是一项非常有现实意义和决策支持的工作。在城市适应气候变化领域，美国一些城市已经走在世界前列，具有不少可供借鉴的经验。

一 城市适应气候变化的长远目标：构建韧性城市

1.韧性城市的概念和内涵

韧性城市（Resilient City）：是指城市系统通过政策机制设计和人财物等资源配置，能够更加灵活地应对气候变化、管理气候风险。从国际相关研究来看，“韧性城市”不仅要求城市具有适应气候变化风险的能力，同时还需要增强整个城市系统的“韧性”，即在经济能力、社会参与、文化意识、基础设施建设等方面都需要考虑到应对现代社会多重、复杂风险的需求。

近年来，国外城市规划领域开始重视对韧性城市的研究，强调城市韧性是城市可持续竞争力的表现，是城市系统应对内外部变化和风险的综合能力。例如，①应对外部经济动荡的能力：强调多元化和富有弹性的经济结构，可持续、包容性、新知识驱动的智慧发展理念（Smart Development）；②应对外部风险的能力：城市空间及城市基础设施规划留有余地，灾害来临后能够自我承受、消化、调整、适应，实现再造和复苏；③应对社会变化的能力：增强社区归属感，通过社会整合实现自我振兴的能力。韧性城市规划的原则和途径包括：实现多元化、鼓励模块化经济（modularity）、培育社会资本和风险意识、鼓励创新和试验、协同管理、信息沟通和反馈机制、生态系统管理、情景规划途径。^[2]

国外一些城市从不同角度开展了对城市韧性的评估。例如，美国加利福尼亚州伯克利大学城市研究所从经济能力、人口素质和社会发展三个方面设计了“韧性城市指标”（Resilience Capacity Index），对美国361个城市地区进行韧性能力评估，发现韧性具有地理和政治社会分布的差异，体现为北部经济发达、政治和社会参与度更高的地区较南方城市具有更大的韧性；此外，一些社会经济发展指标如收入、健康、教育、社会保障等对于城市韧性具有较为明显的正向影响^[3]。研究表明，美国城市的治理结构、人口的文化多样性、风险意识和态度等社会文化特征对于提升城市韧性也有显著的影响。例如，Saavedra等人按照应对气候变化的能力将美国城市分为高韧性城市与低韧性城市两类，其主要差别在于是否制定了应对气候变化的目标，及是否实施了减排和适应行动；此外，社会资本、创新思维和文化多样性对于提升适应能力和城市韧性也具有非常积极的作用^[4]。

2.全球城市推动适应规划及韧性城市的努力

根据美国麻省理工学院的估计，全球约有1/5的城市制定了不同形式的适应战略，但是只有很少一部分制定了翔实的行动计划。表1是全球具有代表性的几个城市适应规划^[5]。这些城市适应规划各有特色，具有不同的气候风险，规划的侧重点和投资力度也各有不同，但是其适应战略或规划都具有一个共同目标，即提升城市韧性和应对气候变化风险的能力^[6]。

表1 全球典型城市的适应规划

二 气候变化背景下美国灾害风险治理的转型

气候变化背景下，美国城市遭受的极端天气和气候灾害风险不断加剧。2006年袭击美国新奥尔良的卡特琳娜台风、2012年年底的纽约桑迪飓风，都造成了巨大的经济损