随着能源紧缺和全球变暖问题的加剧，以及钻井和水力压裂等关键技术的突破，作为非常规油气资源的页岩气因其热值高、洁净等优势，正日益获得各国能源政策和气候变化政策制定者的青睐，比如页岩气在美国得益于各种政策激励成功地实现了商业化开采。就中国而言，在应对气候变化、大气污染防治以及生态文明建设等多重压力下，开发包括页岩气在内的非常规天然气，提高天然气在能源结构中占比也已逐渐上升成为我国能源发展规划的一项战略举措。

作为贮存于泥页岩中的一种非常规天然气资源，页岩气的成分以甲烷为主，与煤炭相比，页岩气燃烧排放的二氧化碳降低了50%、氮氧化物减少75%，且几乎没有二氧化硫、一氧化碳、黑碳、颗粒物和汞排放，所以页岩气也被称为清洁化石燃料。不过，与常规天然气相比，页岩气一般无自然产能或低产，单井生产周期长，开采过程中甲烷散逸排放的风险更大；同时，采用水力压裂和水平钻井技术开发带来的水污染、大气污染以及固体废弃物等诸多潜在环境风险也不容小觑，亟待强化开发进程的环境监管。基于此，本文从阐述国内页岩气勘探开发及其监管现状出发，探讨我国页岩气开发环境监管存在的主要问题和障碍，总结国外页岩气开发气候风险和环境风险综合防控的经验，最后基于环境风险和气候风险综合防范的现实需求，提出促进我国页岩气绿色开发监管体系建设的对策建议。

一 页岩气资源勘探开发及其监管现状

（一）页岩气储量丰富，勘探开发潜力大

页岩气资源在全球分布广泛，主要分布在北美、中亚、中国、中东、北非和非洲南部等国家和地区。根据2013年美国能源信息署（EIA）的预测，全球页岩气资源量高达1013.24万亿立方米，技术可采储量为206.69万亿立方米。根据国土资源部的最新研究结果，中国页岩气资源量为134万亿立方米，是常规天然气资源量的2.4倍，其中可开采量为25万亿立方米。从地质分区分布来看，主要分布在上扬子及滇黔桂区，埋藏深度在500～4500米，资源较多的省份依次为四川、新疆、重庆、贵州、湖北、湖南和陕西等地，占中国页岩气可开采资源量的近70%。

（二）页岩气行业政策利好频现

为满足国内保障能源安全、优化能源结构以及促进大气污染防治的需求，近年来政策面暖风不断劲吹页岩气行业，推动页岩气行业快速发展。2011年12月国土资源部发布公告，将页岩气作为第172个独立矿种加强资源管理。2012年2月颁布的《国家能源科技“十二五”规划》提出到2015年年末完善复杂地质油气资源综合勘探技术，形成页岩气等非常规天然气勘探开发核心技术体系及配套装备。2012年3月国家能源局正式发布《页岩气发展规划（2011～2015年）》，旨在规范和引导“十二五”期间页岩气的开发和利用。2012年11月，财政部和国家能源局联合出台页岩气开发利用补贴政策。2013年10月国家能源局出台《页岩气产业政策》，将页岩气纳入战略性新兴行业，提出“将加大对页岩气勘探开发等的财政扶持力度”。2014年11月国务院印发的《能源发展战略行动计划（2014～2020年）》提出要重点突破页岩气开发，到2020年页岩气产量力争超过300亿立方米。

（三）我国页岩气勘探步伐不断加快

在政策驱动下，我国页岩气勘探开发呈现快速推进态势，页岩气产量逐年上升。2011年6月国土资源部首次针对4个页岩区块探矿权面向6家国有企业进行出让招标。2012年9月针对19个页岩气区块进行第二次探矿权出让招标。有关数据显示，现阶段我国已在南方下古生界海相、四川盆地侏罗系陆相、鄂尔多斯盆地三叠系陆相三个领域实现了突破，并由中石化、中石油和延长石油等传统油气开采巨头共形成了18亿立方米页岩气产能。截至2014年年底，中国累计完成页岩气钻井669口，其中水平井345口。就产量而言，2012年中国的页岩气产量仅为2500万立方米，2013年为2亿立方米，2014年已增至13亿立方米，2015年有望实现65亿立方米的“十二五”规划目标。

（四）我国页岩气开发环境监管制度建设刚刚起步

页岩气与常规油气相比，具有禀赋较差、开采难度大等特点，采用水力压裂和水平钻井技术进行开采往往使作业区块的地表径流、地下水和空气质量等方面面临很大的环境风险。不过，我国迄今尚未出台一项专门针对页岩气开发环境保护的法律法规，对于页岩气开发的环境监管主要参照常规油气开发的环保法律法规