伴随着中国城镇化进程，中国已经处于由传统农业向现代农业转型的历史变革期，农村传统的散居方式和以家庭为单位的小规模经营模式受到了现代化农业大生产及现代农业产业化经营的巨大冲击，农村人口大量涌入城市，传统的乡村社会出现了新的变化。伴随着社会化大生产不断推进，社会人员流动性不断增强，城市生活方式向乡村社会不断渗透，进一步加剧了乡村社会治理结构的不断变迁，传统的农村居住形态、社会管理体制和公共服务水平已难以满足当前乡村经济社会文化发展的要求，村组治理面临着巨大挑战。正是在这样的背景下，农村社区这种新型的基层社会组织形式应运而生，乡村治理正朝着现代农村社区治理转型。

一 农村基层治理机制的历史变迁

（一）传统国家的“官督绅办、乡绅治乡”

在传统乡村社会，存在着两种治理秩序，一种是以皇权为中心的自上而下的等级分明的“管制”秩序。历史上“皇权止达于县政”，县以下设立相应的组织和管理机构，承担户籍、税费、治安及教化的责任，如乡、里、保、甲等^[1]，也就是所谓的乡里制度、保甲制度。另一种是以宗族为中心形成的乡土秩序，也就是乡村社会自发演生的家族社会制度。它是以血缘为经脉，以族居为载体，以宗姓、辈分等宗法关系为规范，以族老为权威结构的村落家族制度，承担着乡村的生存、维持、保护、绵延、同化等功能。

乡里、保甲制度与宗族制度共同构成了传统乡村社会治理体系。乡里、保甲制度虽然受制于官府并协助从事乡村社会的组织与管理^[2]，它们不是正式的政府机构，但与乡村的宗族组织有着密切关系，有的甚至是交叉重合的，家族直接参与并承担部分管理和服务功能。乡官、保甲长等通常也都是由民间推举产生，且都是宗族组织中有着名望的乡绅或者族长直接兼任。因此，乡绅成为连接两种治理秩序的载体，其在某些社会调节等方面的功能一直延续至今。

皇权管制与乡土自治相结合形成“官督绅办”或“官督绅治”体制，官府透过乡绅对乡村社会实行控制，也形成了当时传统社会国家治理的基础。同时，在传统乡村治理的结构中，还存在一些在村落家族制度基础上衍生的乡村庙会、看青会、闸会、互助会等组织，这些组织并不是乡村治理的基本结构，但它们在乡村治理中分别承担了宗教信仰、庄稼看护、水源配置以及邻里互助等管理功能。这些组织的存在与功能作用的发挥，不仅弥补了政府、宗族制度管理的不足，同时，由于这些组织又超越了宗族的界限，其在一定程度上形成了一种社区保障的机制和作用体系，从而更进一步优化了传统乡村治理结构。当然，这些组织的存在，有时候也会成为乡村社会动荡的因素。

（二）中华人民共和国成立以来农村基层治理变迁

清末以来尤其是进入战争时期，为征收赋税以及汲取更多资源，中央和地方政权都企图将国家权力伸入乡村基层社会，县下管理层级也不断变化。民国时期国家农村基层政权组织延伸到区，并最后稳定于乡镇一级。新中国成立后，基层政权逐步延伸到村一级，设立行政村。20世纪80年代后，伴随着农村经济体制改革的深化，乡村社会开始了村民自治过程，国家政权逐步从村一级弱化退出，乡镇政府成为国家行政管理层级的基层政权组织。村级组织——村委会不得不承担着乡镇政府的部分社会管理与公共服务职能，也导致了严重行政化的倾向。

1.社队制

新中国成立初期，农民通过成立互助合作组织解决农业生产的难题，农民互助合作组织在经历了“农业互助组-初级合作社-高级合作社”三个发展阶段后，于1958年9月底基本实现人民公社化。人民公社实行统一领导、分级管理的制度。国家通过口粮分配、工分分配和户籍制度限制农民的流动。

2.村组制

农村经济体制改革推行家庭联产承包责任制后，家庭成为农村基本的生产经营单位，以人民公社为基本单位的治理体系逐步解体，直接导致了乡村治理结构的重组与再建。一方面，废除人民公社建立了乡镇政府，并成为基层政权组织，承担着经济社会建设以及公共服务之功能。另一方面，在村级单位中建立村民委员会，作为基层群众性自治组织，并实际承担了大量村级公共服务的功能。同时，为管理之便，在人民公社时期生产队的基础上又设立村民小组，协助村民委员会管理村民事务。这样“乡政村治”成为这一