当前，我国城镇化发展外部条件和内在动力深刻变化，传统的速度型、数量型发展模式难以为继，迫切要求从大城市推动为主向大中小城市和小城镇协调发展转变，从规模速度型粗放发展向质量效益型集约发展转变。中小城市是推进城镇化发展的重要载体，是促进城乡统筹的重要抓手，是连接城市和乡村的关键环节。加快发展中小城市是促进城镇化转型发展和推动城乡发展一体化的战略需要，是我国经济发展进入新常态后培育发展新经济增长点的重要手段。我们要适应新形势新要求，研究并解决涉及中小城市发展的体制机制问题，中小城市设置是其中的一个关键问题。

一 城市建制设置对城镇化健康发展具有重要意义

城市是城镇化发展的空间载体，城市建制是城市发展的重要制度基础。世界城镇化发展历程表明，城镇化发展与市镇设置的关系十分密切。总体看，城市建制设置对城镇化发展的重要意义突出表现在四个方面。一是提供载体。城市为城镇化发展提供了空间载体，城市数量增加和规模扩大是城镇化发展的必然结果，也是城镇化进程重要标志。城镇化快速发展通常伴随着城市数量的增加。如最早开始城镇化的英国，从1801年到1851年的50年间，城镇化率从26%上升到45%，城市数量由106个增加到265个，增长1.5倍；美国从1880年到1920年的40年间，城镇化率从28.2%上升到51.2%，城市数量由939个增加到2722个，增长1.9倍。二是健全体系。不同规模、等级和类型城市的设置，反映了城镇化发展的阶段性特征和不同政策导向。如世界城镇化水平在30%～50%时，全球100万以上人口城市数量由82个增加到474个，增长近5倍；日本在城镇化水平从37%快速增长到64.7%期间，中小城市城市数量由200多个增加到600多个。三是完善布局。随着经济发展重心在空间上的转变，新经济增长极和增长点的培育壮大一般都伴随着城市在空间布局上的不断调整。如美国早期主要城市集中在东部沿海，但随着南北战争后经济重心向西转移，沿主要内河、铁路、公路逐渐建设了一批新的城市，最终在西海岸形成了一系列世界级的城市群带，城市空间布局更加均衡合理。四是优化结构。随着城市规模的扩大，必然要求对城市外部边界和内部结构进行适当调整，这是城市设置调整的一项重要内容。如20世纪初欧洲快速城镇化时期，各国伴随城市经济实力提升和辐射作用增强，对城市行政区划进行了多次调整，将主要城市周边区域并入城市范围，实施统一规划管理，增强了城市集聚带动能力。

在我国，市建制是行政区划概念，是城镇型建制的一种类别；市建制设置是国家基于经济、政治或行政的需要，按照法定标准和程序在城市地区设立建制市，设置一级地方行政单位、划定其治理区域、进行城市管理的一种制度安排。改革开放30年来，我国市镇设置不断调整完善，对国家经济社会和城镇化发展发挥了重大而积极的促进作用。一是通过增设城市，为城镇化发展提供了载体和支撑。改革开放以来，我国城镇化率从不足20%提高到53.7%，城市数量由1985年的297个增加到650多个。通过新设地级市，促进了产业和人口集聚，培育发展了新的经济增长极；通过撤县设市，加快了县域经济发展步伐，为非农人口向城市转移拓展了空间，为更好地解决三农问题、实现城乡统筹创造了有利条件。目前已初步形成以超大特大城市为中心、大中城市为骨干、小城市和镇为基础的城镇行政区划体系，为推动区域经济社会与城镇化发展提供了载体和支撑。二是通过调整优化大中城市市辖区规模和结构，促进了城市群及其中心城市的发展壮大。通过多次调整优化北京、天津、上海、广州等重要城市市辖区规模结构，使京津冀、长三角、珠三角三大城市群发展成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。适度扩大区域性中心城市市辖区范围，提升了人口和产业的承载能力。2012年，我国市辖区人口超过100万的城市总数达到141个，其中市辖区人口规模在500万以上、200万～500万和100万～200万的城市数量分别为17个、43个和81个，比1985年分别增加了13个、32个和41个。一批区域性中心城市的迅速成长，为发挥城市群重要节点城市的辐射带动作用、促进城乡与区域协调发展提供了平台和基础。三是通过整合撤并优化城市内部政区管理地域，为提升城市政府治理能力和水平创造了有利条件。党的十六大以