土地是中小城市建设的载体和重要的生产要素。完善土地流转制度，就是要深化改革、完善土地权能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，进一步激活土地市场，将仍然沉睡的资产变成流动的资本，实现土地要素的优化配置，全面提升土地资源的利用效益，更好地发挥土地对中小城市建设的保障和促进作用。

一 充分认识完善土地流转制度的重要性和紧迫性

我国宪法禁止买卖土地，即土地所有权不能买卖。土地流转就是指土地使用权的流转，既包括所有权人将使用权转让他人，也包括土地使用权人将土地使用权转让他人。建立健全土地流转制度是市场经济发展的必然要求，也是全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

（1）完善土地流转制度是提高土地利用效益，有效维护、发展和实现土地所有者和使用者合法权益的重要举措。土地作为重要的生产要素，必须与其他经济要素有机结合，才能产生最大的经济效益。作为土地所有者享有占有、使用、收益和处分的权利，可以自己直接占有、使用并获得收益，但更普遍的情况是，通过行使土地权利的处分权，将使用权（事实上包括占有权，因为占有是使用的前提）流转给他人取得更大的收益。使用权人还可以根据市场情况的变化，将使用权再次流转。完善土地流转制度有助于将土地配置到最佳用途和配置给最佳使用者，有利于土地规模化经营，是解决土地所有权不可买卖与土地要素市场配置矛盾的重要制度设计，是实现土地经济效益最大化和流转双方实现双赢的理性选择，也是土地立法不强调所有权而强调土地使用权的根本原因所在。

（2）完善土地流转制度是解决突出问题、健全城乡一体化发展体制机制的迫切要求。土地要素是否可以流转以及流转是否顺畅，对建立健全城乡一体化发展体制机制具有举足轻重的影响。总体上看，由于土地权能不完整，制度不完善，流转不顺畅，土地流转制度还不能适应社会主义市场经济发展的要求。土地承包经营权可以按照依法自愿有偿的原则进行流转，但在法律上目前还严格禁止耕地抵押担保；对农村集体经营性建设用地而言，除企业兼并、破产等情形外，入市流转受到严格的禁止，而且也不能脱离厂房等单独进行抵押；宅基地使用权权能受到严格限制，只能由农户占有、使用，不能进行抵押担保，更不能向本集体经济组织以外的成员转让。国有建设用地有偿使用范围还需要进一步扩大，二级市场还不发育不规范，国有农用地和未利用地的市场建设还缺少较高层级的法律制度支撑。完善土地流转制度必须着力解决突出问题。

（3）完善土地流转制度既有扎实基础，又面临前所未有的机遇。改革开放以来，我国在建立完善土地流转制度方面进行了深入的理论研究和实践探索，积累了不少成功的经验，特别是在农村土地承包经营权流转和国有建设用地有偿使用制度建设上迈出重大步伐、取得了巨大成就。党的十八届三中全会和四中全会对深化土地制度改革、完善土地流转制度指明了方向、明确了任务和要求。我国工业化城镇化和农业现代化的发展，对加快土地流转的要求日益迫切。完善土地流转制度，应当紧紧抓住全面深化改革的历史机遇，按照中央的顶层设计，明确方向、坚定信心、持续推进、久久为功。

二 完善土地流转制度的总体思路和基本原则

土地开发利用具有显著的外部性，体现在开发布局、节约利用、粮食安全、生态安全、利益分配等多个方面。相对一般商品而言，土地权利是一种受到限制的、不完整的权利。对于公益性土地而言，土地保护属于公共管理范畴，需要对土地所有权权能给予严格限制，禁止或限制土地流转。即使对具有开发价值的土地而言，土地流转也不是一种纯粹的市场行为，土地开发必须遵守宪法和法律的规定并接受政府的监管。

完善土地流转制度要认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以解决土地流转中的突出问题为导向，坚持政府和市场两手发力、坚持全面深化改革，坚守底线、试点先行、平稳推进，以明晰产权归属和夯实土地权能为基础，以用途管制、严格土地保护和节约集约为前提，以严格监管和司法保护为保障，以土地依法、自愿、有偿、顺畅流转为目标。依法流转就是土地流转要遵循法律的规定并受到法律保护，自愿流转就是交易是流转主体的自