一 中小城市行政管理的现状和问题

在中小城市的行政管理体系中，县（市）委以及政府下属的各类科局委办数十个，多的甚至近百个，与省一级的行政架构基本一一对应，甚至与国家部委的设置也基本一致。如此庞大的县级行政体系，直接增加了财政供养负担。对经济较为发达的地区来说，财政供养可能算不上大问题，但对经济相对落后的县（市），县（市）委书记、县（市）长可能就不得不为“吃饭”问题而发愁了。更重要的是，如此庞大的行政体系，容易催生各种形式的部门本位主义，在行政管理中相互掣肘，正常的行政行为演变为部门之间的利益博弈，严重影响行政效率。中小城市的这一行政架构，从根本上说是由特殊的政治体制和经济体制决定的。“对上负责”、重要资源“由上级分配”，使得大多数中小城市不得不在行政架构上与上级保持基本一致，某个部门的缺失、裁撤和合并，很容易被认定一个县（市）“不重视”某一方面的工作，跑项目、争资金就会面临很大的困难。

中小城市行政管理中存在的问题，还表现在以下三个方面。一是政企不分、政事不分。电力、燃气、自来水虽然已经明确改制为企业，但实际上部分企业的管理者仍然具有对应行政级别，与政府的关系“剪不断、理还乱”。公路、环卫等事业单位存在的“政事不分”问题则更为突出，习惯于把事业单位看成政府部门附属物，把行政职能延伸到部分事业单位，以事代政，主要表现包括：事业位依附于政府部门，实际上成为内设机构；事业单位套用行政级别建立层级组织形式，一切按行政模式运行；政事人员混编，有的行政领导兼任事业单位负责人，有的事业单位负责人同时又是行政机关领导，过去在行政机关调入了事业编制人员，现仍在行政岗位任职。以公路局为例，虽然其名义上是事业单位，但同时也是一个执掌许多行政职能的组织，作为行政管理者，他们拥有养路费的收缴、稽查，公路的修建、养护等权力；而作为事业单位，他们又可以方便地“自筹经费”。这种“政事不分”的管理体制，无论对于“行政”还是“事业”都构成了伤害，既损害了行政部门公正、超脱的权力品质，也伤害了事业单位独立自主的公益事业性质。

二是政社不分。中小城市多为不设区的市，在社会管理体制上城乡有别，城市实行“一级政府三级管理”（即县市政府、街道办、居委会），农村实行“两级政府三级管理”（即县市政府、乡镇政府、村委会）。但不论城市还是农村，都普遍存在政社不分的问题。在城市，街道办和社区功能错位，街道办内设机构庞杂臃肿、分工过细，职能交叉却又缺少配合；社区往往被当作街道办的下属部门或分支机构，承担着分解和落实街道办行政事务的职能，成为“准政府组织”。在农村，乡镇政府同样事务庞杂，人手紧张，一方面要应对上级部门的各种要求和安排，人浮于事；另一方面辖区范围的社会管理职能，却缺乏专业人才落实和执行，只能将村委会当作下属部门或分支机构，负责落实相关行政事务。政社不分，加上街道和居委会（村委会）自身的管理范围没有明确制度的规范，使无权管理或越权管理现象时有发生，造成工作量大增，经常处于疲于应付的状态，基层自治也处于有名无实的状态。

三是辖区内产业园区管理体制僵化、摇摆。在“产业进园”聚集发展的方针指引下，近年来中小城市的产业园区建设取得了长足进步。然而，在产业园区管理体制方面，一些重大问题仍然未得到很好解决。作为政府派出机构，园区管委会的权限有很大差别，大致有两种类型：第一种类型，园区管委会作为推动园区产业发展专门机构，只负责园区范围内的基础设施建设、发展规划和招商引资等特定工作；第二种类型，园区管委会不但具有前述产业发展职能，还承担了辖区范围内的社会管理职能。第一种类型，由于园区管委会不具有社会管理职能，在征地拆迁、产业配套等方面掣肘较多，园区管委会往往容易被虚置；第二种类型，园区管委会具有政府综合职能，甚至对应政府部门架构设置职能部门，容易造成人浮于事。中小城市在上述两种模式的选择上，很多时候都会出现盲从和僵化，一旦出现问题之后，又摇摆到另一种模式。更为普遍的现象是，由于产业园区审批层次不同，级别也不一样，国家级园区副厅级、省级园区副处级，