2012年9月，国务院办公厅出台《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，正式叫停了已经实行十年的全国范围内的农村中小学布局调整（俗称“撤点并校”）政策，要求学校撤并方案要逐级上报省级人民政府审批，在完成农村义务教育学校布局调整专项规划备案之前，暂停农村义务教育学校撤并。要求坚决制止盲目撤并农村义务教育学校，办好村小学和教学点，解决“村小”撤并带来的突出问题。

2001年，国务院发布的《关于基础教育改革与发展的决定》，启动了这一政策。文件要求“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局”。其背景是农村的学龄儿童减少和人口流动，许多村小生源不足，加之地方教育财政的压力，主管部门主张通过集中规模办学以提高教育质量和教育效益。

大量撤并农村学校的后果，因2011年11月甘肃庆阳市发生的导致18名儿童死亡的校车事故而彰显。越来越多的研究在关注和揭示这一政策更为深远和复杂的影响。2012年，21世纪教育研究院通过在全国10省（区）的调查，对这一问题进行了深入的研究，进而探索改善农村教育的未来发展的方向。

一 大规模的农村义务教育学校撤并

学校布局调整的重要背景，是近10年中小学学龄人口的大幅减少。

全国中小学、学生变化情况如图1、图2所示。初中学生的在校生数，从2003年的最高峰6618.42万人，下降为2011年的5066.8万人，减幅为23.44%。同时，初中学校数由6.37万所下降为5.40万所，减幅为15.23%。

图1 1990～2011年间全国普通初中学校数和学生数变化趋势

全国普通小学的在校生数，从1997年最高峰的13995.37万人，下降为2011年的9926.37万人，减少了29.07%。在此期间，小学校数由62.88万所下降为25.4万所，减幅为59.6%。

图2 1990～2011年间全国普通小学学校数和学生数变化趋势

在正式布局调整的11年间，全国普通初中学生减少了19%，初中学校数减少了15.34%，减幅略低于初中在校生数减幅。小学阶段的情况则比较严峻，小学在校生数减少了23.72%，小学学校数量却减少了56.43%，减幅是小学在校生减幅的2.4倍。

计算2000～2011年间普通小学数量以及小学在校生人数的减幅，由图3可见，小学撤并的规模远远大于学生数量的减少，从而导致农村学生上学远以及其他各种问题。

图3 全国普通小学学校数量逐年减幅与小学在校生逐年减幅对比（2000～2011年）

为了更清晰地认识这一变化，我们用“撤并系数”的概念进行评价：

撤并系数R=（A－B）/B，

撤并系数的实际意义是同时期小学数量减幅超过在校生数减幅的倍数。2001～2011年全国小学撤并系数如图4所示。

图4 全国小学撤并系数

综合2001～2011年的数据，小学撤并系数的平均值为5.63，即小学的减幅是学生减幅的5.63倍。10年来，全国小学撤并有三个高峰。一是2000年前后，在东部地区和边疆地区首先开始的撤并；二是自上而下推进的学校布局调整的政策效果在2006、2007年大面积显现，撤并系数达到3.44、3.34的高点，意味着小学数量的减幅超过同期小学在校生减幅的3倍以上。

特别值得重视的是，随着近年来各地城镇化进程加快，地方政府以学校撤并拉动城市化，使得小学撤并系数由2010年的4.92攀升到2011年的41.57这一前所未有的高点。2011年，小学生数减少14.34万人，减幅为0.14%；但小学校数减少1.62万所，减幅为5.96%，显示在小学生数减少趋势基本停滞后，学校撤并仍然以巨大的力量和惯性在快速推进，严重背离了实际需要和政策初衷。

2000～2010年，27个省份小学的平均撤并系数如图5所示，甘肃、青海、云南等西部的边疆省份撤并幅度是最大的。

图5 2000～2010年十年间27个省份小学各省平均撤并系数

农村教学点大都位于农村偏远地区，对于保障农村学生就近入学有着重要价值。在地形条件复杂的贫困地区，教学点的大幅减少导致农村学生难以就近入学，是造成新的辍学现象的重要原因。统计显示，全国教学点总数从2000年的178060个锐减到2010年的66941个，减幅达62.41%，平均每年减少1.1万个教学点。

全国27个省份教学点数量的减少情况如图6所示。

图6 2010年与2000年相比26个省份教学点数量减幅排序

农村学校布局调整有两个方面，一是撤并“村小”和教学点，合并为中心学校；二是农村学校向县镇