2012年9月，国务院办公厅颁布《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》（以下简称《意见》），叫停了实行十年之久的农村中小学校布局调整政策。《意见》明确要求坚决禁止盲目撤并农村义务教育学校，科学制定农村义务教育学校布局规划，合理确定县域内教学点、村小、中心小学、初中学校布局，以及寄宿制学校和非寄宿制学校的比例。提出“已经撤并的学校或教学点，确有必要的应重新规划，按程序予以恢复”“办好村小和教学点，提高生均公用经费标准，保证正常运转”。

农村义务教育学校布局调整的主要内容就是撤并分散的且学生人数较小的村级小学和教学点，合并为规模较大的中心学校。2000～2010年，全国农村小学减少22.94万所，总量减少了一半多，平均每天减少63所。而农村完全小学下属的不完全小学——“教学点”则从2000年的178060个锐减到2010年的66941个，减幅达62.41%，平均每年减少11112个。其中边疆省份如吉林、内蒙古、黑龙江、青海、山西的教学点减幅达到85%以上。^[1]

过度的撤并导致农村小学生上学距离远，由过去的平均5公里扩大到10公里，最远的达到方圆20公里以上。^[2]过远的距离使得农村小学生上学不得不乘坐拖拉机、摩托车、三轮车等安全系数很低的交通工具上学，交通隐患已经成为农村学校合并调整后的严重威胁。另外，过度撤并学校还导致学生辍学。据河北省教育厅原副厅长韩清林的研究，2011年，全国小学辍学率为8.22‰，这意味着每年有80万～90万名小学生辍学。^[3]农村边远地区的小学生受这一政策的影响最大。

一 农村小规模学校“惨淡经营”，难以为继

据统计，2010年全国还有农村小学21.09万所，教学点约6.69万个。如何按照《意见》的要求，恢复和保留必要的小规模学校，同时建设好这些小规模学校，成为农村教育的一个热点和难点。由于实行集中办学，大多数被保留的“村小”和教学点处于“惨淡经营”、难以为继的状态。

1.经费来源缺乏保障

目前，中小学的公用经费是按学生人数拨付的，学生数量的多少决定了学校的经费多寡。对于不到100人的农村小规模学校而言，由于学生数量少，造成这些学校财政困难。虽然教育部规定，学生不足100人的学校按100人的标准划拨经费，但是这在很多地方并没有得到执行。村级小学和教学点的经费一般是由其所属学区的乡镇中心小学负责接收和划拨，乡镇中心小学也是根据当年学区内的学生人数得到相应的拨款。如果其下辖的不足100人的村级小学和教学点都按照100人的标准划拨生均经费，出现的经费缺口又从何补足呢？从中可见义务教育经费机制在实际中面临的尴尬。

例如，内蒙古C旗的嘎查小学（牧区的村级行政单位），是一所位于内蒙古东部草原上的一所小规模学校。2012年该校有义务教育阶段学生46名，学生的生均经费仅为每年130元^[4]，该校一年可得到公用经费5980元。由于牧区的冬季寒冷而漫长，该校一年的取暖费就需3万元左右。北方农村许多小规模学校，因地处偏远，需要单独供暖，取暖费成为这些学校的重要负担。由于缺乏经费，这些学校的校舍、教学设备、图书等硬件设施往往很难满足教学需要，严重制约了学校的发展。

2.教师负担重，师资水平低，老龄化严重

农村小规模学校中由于地处偏远，交通不便，生活条件艰苦，教师的短缺、老化，难以补充成为突出问题。相当一部分学校是“一师一校”，即只有一名教师承担所有教学工作。人数稍多的小规模学校，教师也不过5～6名。十几名学生分处不同的年级，不同学科的课程要开全，课时要开足，教师的工作量并不小。教师在教学任务之外，还需要承担学校的后勤工作。如位于西北山区的甘肃省L县某教学点，是一所只有6名学生的小规模学校，其中，学前班2名学生，一年级2名，二年级2名。该校只有一名59岁的男教师，他负责学校的教学、营养餐发放、清洁以及孩子的接送和照顾等工作，负担极重。当教师退休之后，往往无人愿意补充到这样的岗位上来，学校面临难以为继的窘境。

二 恢复和振兴小规模学校的努力

1.“底部攻坚”，重点解决好“村小”、教学点的教师问题

2012年12月，教育部等五部委发布《关于大力推进农村义务教育教师队伍建设的意见》。教育部相关负责人表示，这个意见确立了农村教师队伍建设重中之重的战略地位，要求各地把农村义务教育教师队伍建设