社会救助，亦称社会救济，是指当人们在不能维持其最低限度的生活水平时，由国家和社会依照法定程序和标准，向其提供满足生活需要的物质和其他援助的一种社会保障制度。社会救助作为社会保障体系的组成部分，承担着实现社会保障制度最基本的目标和任务，即依法维护社会成员的基本生存权利，为陷入贫困和其他生存风险的人们提供最基本的生活保障。它是社会保障的最后一道防线，是构建和谐社会、维护社会稳定的长效机制。社会救助对象一般为城乡各类困难群体。城乡困难群体可以分为临时应急性救助对象和定期定量救助对象两大类。临时应急性对象指遭受突发性人为或自然灾害导致生活出现临时性困难的家庭（人员），主要包括灾民和主要成员遭受车祸、火灾等意外或突发疾病造成死亡、重残或家庭财产遭受重大损失的家庭以及流浪乞讨人员，这部分对象的数量是不固定的，其中有一部分会转化为定期救助对象。定期定量救助对象是指家庭生活长期困难、短期内无法通过自身力量克服，需给予定期定量救助维持其基本生活的家庭（人员），包括农村五保户、农村特困户、农村低收入家庭、城市（镇）低保家庭和优抚对象。目前，我国社会救助内容按其救助对象和救助项目的不同，主要划分为以下几类：城市居民最低生活保障、农村五保供养、农村特困群众生活救助、医疗救助、城市流浪乞讨人员救助、灾民救助、教育救助、住房救助和司法救助等。

构建完善的社会救助体系，保障贫困人口基本生存权，强化政府的救助责任是当前我国社会建设中最重要和最紧迫的基础性任务，历来受到党和政府的高度重视。特别是党的十六大以来，将社会救助工作提到党和政府工作的重要位置。党的十六大和十六届四中全会明确提出：要健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障制度。党的十六届五中、六中全会再次强调：要坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，完善社会救助体系。这是党中央在新的历史条件下顺应时代发展趋势和社会发展要求做出的重大战略部署，具有重要的战略意义。

陕西作为一个经济相对欠发达和自然灾害多发的省份，贫困面比较大，救灾救济和社会保障任务十分繁重。面对艰巨的救灾救济任务，陕西省委、省政府一直把社会救助工作摆在突出位置，把社会救助作为社会保障体系的一项基础性工作进行部署，制定了一系列了解民情、消除民忧、疏解民困、服务民生的政策措施，努力建立完善的城乡社会救助体系。

一 陕西省城乡社会救助实施状况

2006年以来，陕西省各级党委、政府从稳定发展大局出发，按照《陕西省人民政府关于加快城乡社会救助体系建设的意见》的要求，先后实施了城乡最低生活保障制度、灾民救助制度、城乡医疗救助制度和流浪乞讨人员救助管理等政策措施，扎实有序地推进城乡社会救助工作，初步建立起以最低生活保障和灾民救助制度为基础、各项配套救助制度为补充、与经济社会发展相适应的城乡社会救助体系，全省社会救助事业实现跨越式发展。

（一）基本建成涵盖城乡的社会救助体系

陕西省委省政府以实施民生工程为抓手，在管理手段和制度完善上寻求突破，通过实施农村五保供养机构建设“1+N”模式和医疗救助“一站式”服务等救助模式，以及建立临时救助制度等措施，在全省形成了涵盖城乡低保、农村五保供养、城乡医疗救助、临时救助相互衔接配套的社会救助体系。在这一体系中，陕西省加强了社会救助制度建设，先后制定并下发了《陕西省城市低收入家庭认定实施办法》《陕西省农村居民最低生活保障暂行办法》《陕西省实施农村五保供养条例办法》《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》《关于加快推进临时救助制度建设的意见》等20余项规章制度，从程序上进一步规范了社会救助行为。其中《关于农村五保供养服务机构和人员编制的意见》获得“全国农村五保供养工作创新奖”。新农合制度向纵深推进，制度覆盖率达到100%，人均筹资标准从30元提高到150元，县域内政策补偿比例由35%提高到60%。全省居民个人现金卫生支出占卫生总费用比重从2003年的56%降低到2009年的38%，居民个人医疗卫生支出过快增长的趋势得到进一步遏制。截至2012年，陕西省有城市低保对象83.9万人，