1998年即将过去，今后几年的经济增长态势如何，众人关注。在市场供求格局基本不变、消费需求和出口需求难有大幅度增加的条件下，通过增发国债来拉动投资需求，成为保障经济适度增长、实现经济可持续发展的重要举措。国内外的一些人认为，中国国家财政承受债务的能力已没有多大空间，增发国债的余地不大，因此，实行适度从松的财政政策，运用国债资金来拉动投资需求、促进经济增长，是比较困难的。我们认为，在中国目前条件下，重要的问题不在于财政的债务承受力，而在于运用何种思路和机理来看待从而运作国债。基本分析及政策建议简述如下。

一、关于财政的债务承受问题

国债是政府财政的债券，发债总得还债，由此，国债的发行数量应控制在政府财政能够承受（即有能力还债）的限度内。到1998年底，中国的国债余额将达到7770多亿元，占国家预算内收入的比重在80%左右，占GDP的近9%。由于用于补充国有银行资本金而发行的2700亿元国债，不占发行规模，所以，如加上这部分数量，则国债占财政收入和GDP的比重还要高；同时，近年来国债发行量快速增加，国有商业银行的大量不良贷款，又构成了政府财政的潜在债务。鉴此，一些人认为，扩大国债发行量的空间不大，运用积极的财政政策来拉动经济增长的余地相当有限。由此，提出了一系列需要深入研究的问题：

第一，从公共收入看财政的承受力。财政的债务承受能力，既受制于债务数量，又取决于财政收入数量。在计算这种承受力中，大多数人都运用“国家财政预算内收入”指标作为分母，但实际上，“国家财政预算内收入”只是中国政府部门的“公共收入”的一部分，“预算外”和“预算外之外”的收入是“公共收入”的另一部分。据估计，其数量不少于“预算内收入”。因此，从公共收入的角度上说，财政能够承受的债务数量比简单运用“预算内收入”计算的要大得多。无庸讳言，近年来，“预算外”和“预算外之外”的收入处于中央财政不可直接支配的状态中，而国债的发行及偿还均由中央财政承担，由此，以“预算内收入”来计量债务承受能力，有着一定的合理性，但在政府机构调整和“费改税”的过程中，“预算外”和“预算外之外”收入的相当大一部分将转变为“预算内收入”，财政的债务承受能力将明显提高。由此来看，仅按当前的“预算内收入”口径来计算今后几年的财政承受能力是不够的。

第二，从国债性质看财政的承受力。国债在性质上可分为赤字国债和建设国债两大类。发达国家发行的国债，绝大部分属赤字国债；中国80年代以来发行的绝大多数国债，也属赤字国债。赤字国债，主要用于弥补财政收入的不足、维持财政收支平衡。赤字国债的发行收入，在满足财政经常性支出（即纯支出）后，通常不直接提供可用于偿还债务的资产收入，需要用债务到期时的当年财政收入（包括发新债收入）予以偿还，由此，提出了以财政收入为口径的债务承受能力问题。建设国债，在用于纯公共品（即没有收费等收入）建设的条件下，其偿债资金只能来自于财政收入，所以，基本与赤字国债的状况相同。发达国家历史上（包括实行“凯恩斯赤字财政政策”时期）发行建设国债，主要用于各种基础设施的建设，这些基础设施作为公共品，免费供众人使用，偿债完全由财政承担。今年以来，中国新增发的特种国债，主要用途不是弥补财政经常性支出的不足，而是投入基础设施建设，以拉动经济增长、促进经济结构调整，因此，不属于赤字国债；另一方面，这些国债资金虽投入于基础设施建设，但其运作机制与提供公共品有着重大差别。一个典型的现象是，大多数项目从可行性论证到竣工后的运作，都充分重视了通过“收费”来获得较满意的经济效益。既然这些国债资金在使用中能够形成营利性资产，即可偿债的资产，那么，简单以财政收入的现金数量来计算财政的偿债能力和国债的发行量，就显然不足了。

第三，从资产关系看财政的承受力。对财政收入的研究，人们大多仅仅关注财政部门通过税收等途径所得到的当期现金收入，对财政收支的研究，也基本集中在这一角度。但从中国的现实状况看，仅已现金收入来讨论财政收入从而偿债能力，是远远不够的。中国强调发展国有经济，不仅政策向国有经济倾斜，而且财政支出的相当一部分投资