2009年，我国启动了新一轮医药体制改革。2015年是改革的第七年，同时也是“十二五”规划的收官之年。尽管新医改启动于“十二五”规划之前，但是2011～2015年是医改关键的五年，目前的形势既为“十三五”规划奠定了一定的基础，同时也带来了更多的挑战。

一 新医改愿景回顾

这次新医改在改革规划中定位于健康本位，对整个卫生体系进行系统设计。改革明确了“人人享有基本医疗卫生服务”的总目标，在党的十八大报告中，这一目标得到强调，进一步明确为“要坚持为人民健康服务的方向”。改革是由日益严重的“看病贵、看病难”问题引发的，因此将新医改的核心目标进一步分解，我们可以理解为改革要实现两个具体的子目标：目标之一是解决“看病贵”问题，恢复医疗机构的“公益性”，提高卫生服务的公平性和可及性；目标之二是解决“看病难”问题，这个问题不仅包括增加服务的供给，而且包括适应人口结构和疾病谱的变化，转变卫生服务模式，由过去的“疾病治疗为中心”转向“健康管理为核心”。

改革的路径逻辑包括以下两点。

首先，“看病贵”问题主要是由政府筹资不足以及现有公立医疗机构的“以药养医”机制造成的。因此一方面，要在基层医疗机构和县级公立医院实施基本药物制度，取消药品加成，通过“建机制”形成合理的医务人员薪酬制度，以阻断“以药养医”，从而遏制卫生总费用快速上升的势头；另一方面，增加政府对公立医疗机构和医疗保障的投入，完善医疗保障制度，使其覆盖全部人口，并且逐渐提高医疗保险的报销比例，实现“保基本”的目标。通过这些手段将城乡居民的医疗负担降下来。

其次，“看病难”问题主要是因为优质的医疗资源主要集中于大医院，基层医疗机构不仅能力较弱，不能满足医疗需要，而且不同等级的医疗机构都过分重视医疗，同质化严重，重点人群的健康管理需求无法满足。因此，解决问题的基础是通过“强基层”转变基层医疗机构的服务内容和模式，这包括：建立“基本公共卫生制度”，由各级政府承担全部筹资责任，向所有城乡居民免费提供健康教育和健康咨询，尤其是向老年人、慢性病患者、孕产妇、儿童、精神病人等重点人群提供健康管理服务，以适应中国人口结构和疾病谱的变化；改革基层医疗机构的补偿机制，主要通过“收支两条线”的方式保障基层医疗机构的正常运转和医务人员的基本收入，并使其将工作重心从疾病治疗转向健康管理；提高基层医疗机构的服务能力，尤其强调全科医生的培养，并逐步试点建立“家庭医生”制度；在能力提高的基础上，落实“分级诊疗”制度，尽量使患者“首诊在基层”，使基层医疗机构扮演“健康守门人”的角色，从而引导患者有序就医，缓解大医院人满为患的局面，并提高患者就诊满意度。

国务院《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》中确定的近期阶段性目标是，到2015年，“基本医疗卫生服务更加公平可及，服务水平和效率明显提高；卫生总费用增长得到合理控制，政府卫生投入增长幅度高于经常性财政支出增长幅度，政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高，群众负担明显减轻，个人卫生支出占卫生总费用的比例降低到30%以下，看病难、看病贵问题得到有效缓解。”

从根本上说，医改的上述目标和方向都是值得肯定的，其实现逻辑也基本合理。然而七年后的今天，从实践情况来看，改革并不尽如人意，“十二五”规划和医改目标不仅没有实现，而且在某些方面甚至存在倒退。以下将结合2014～2015年的政策进展以及医疗卫生数据情况进行具体分析。

二 2014～2015年医疗卫生资源和服务情况

本报告使用的数据^[1]绝大多数是2014年的统计数据以及少数2015年1～5月份的统计数据，因此所反映的情况多为2013～2014年政策改革的结果。总体来看，这期间各级财政对卫生的投入继续加大，在卫生资源方面，无论是各类医疗卫生机构、医院床位数，还是卫生技术人员数，都依然呈现上涨趋势；而总的门诊人次数和入院人数也都在上升。这说明医疗服务资源进一步增长，人们的医疗服务需求进一步释放。但是这两方面的增长在多大程度上代表了“看病贵、看病难”问题的缓解呢？接下来我们需要更加仔细地分析一下两方面的数据：一是针对“看病难”问题，各类医疗机构的服务情况是怎