一 研究背景与意义

城市公共设施是维系城市运行和城市功能正常发挥的基础，直接关系着城市能否安全、平稳、高效、有序运行。本文“城市公共设施”特指市政管理范围内的城市燃气、供热、供水、排水、电力等设施。随着城市化进程的不断加快，人们生活水平日益提高，作为城市日常运行重要组成部分的城市公共设施建设规模加速扩大。伴随而来的城市公共设施管理问题越发复杂，传统的管理方式已经远远满足不了发展现状的需求。2009年政府机构改革进一步明确了行业主管部门对市政公共设施的安全生产负有行业管理职责，目前急需进一步明确城市公共设施安全监管过程中主客体的主要职责、行业安全监管的履责手段与要求，以及行业安全监管履责模式。

二 城市公共设施行业安全监管职责体系分析

（一）安全监管主客体辨析

管理是一个系统，管理主体、管理客体和管理手段构成了管理系统的基本要素。就安全监管来说，政府行政机关掌握监管权力，采用法律法规、监督检查等各种手段对企业进行监督管理，政府是安全监管的主体，而安全监管的客体则是被管理对象——与安全相关的企业和个人。

1.安全监管主体——政府

北京市政府为了更好地履行城市公共设施安全监管的职能，经过多年探索与努力，逐渐形成了“政府负责、部门协作、行业规范、公众参与”的监管格局。在城市公共设施行业形成了从市政府、市级行业管理部门到区（县）行业管理部门的管理层级，即从最高管理层到最低管理层的领导。而在安全监管方面，实行安全生产综合监管与行业管理部门行业监管相结合的工作机制。在城市公共设施安全生产监管方面，北京市、各区县安全生产监督管理局负责综合监管，市、区县市政市容委负责燃气、供热、户外广告等领域的行业管理，市、区水务部门负责供水、排水等方面的行业管理，即负有行业监管职能。而质量技术监督、城管执法、建设、工商等职能部门无权直接指挥，但经过授权具有业务指导及某一个专业方面的职能职权，即承担专项监管职能。

2.安全监管的客体——企业

企业作为安全监管的客体，承担企业安全生产的主体责任，其主要职责是：遵守有关安全生产的法律、法规、规章的规定，加强安全生产管理，建立安全生产责任制，完善安全生产条件，执行国家、行业标准确保安全生产，以及事故报告、救援和善后赔偿的责任。各种城市公共设施又涉及建设、施工、监理、经营、运行维护五类单位。

综上所述，城市公共设施安全监管形成了综合监管、行业监管和专项监管三类监管主体，以及市政府、市行业管理部门、区县管理部门三个管理层级。

城市公共设施安全监管主体与客体之间相互依存。政府制定的安全监管策略、计划，需企业最终执行，并且企业要维护政府的权威，对政府安全监管行为进行监督、评价，行业安全生产状态需要通过企业的行为实现。同时，企业安全生产也离不开政府的安全监管，否则会导致整个行业安全生产出现混乱状态。

城市公共设施行业安全监管现行格局既能确保集中领导、统一指挥，又有利于强化专业化管理。但各职能部门各成体系，横向沟通差，工作容易重复。当出现事故或困难时，各部门特别是同级部门容易互相推诿、指责。

（二）安全监管职责分析

1.安全监管主体职责

综合监管部门——根据相关法律法规、规章制度，安全生产监督管理部门的主要职责是对本市安全生产工作实施综合安全监管。其职责内容：①指导、协调和监督政府有关部门履行城市公共设施安全生产监督和管理职责，对城市公共设施经营单位的安全工作实施监督检查；②负责组织对政府有关部门的安全生产工作进行综合考核；③根据国家和本市相关的标准，负责制定本市安全生产的规章、规范和标准；④综合分析本地区安全生产形势，定期向政府报告各行业、各专项安全生产工作意见和建议；⑤制定监督检查计划，并指导、协调和监督政府有关部门履行安全生产监督和管理职责。

专项监管部门——住房和城乡建设委员会的主要职责为依照法律、法规的规定，对建筑施工的安全生产工作实施监管，对安全生产条件和程序进行审查。质量技术监督局的主要职责为加强规划，组织、指导有关安全生产地方标准的制定，及时协调和处理标准化工作中的问题。城管执法局的主要职责为贯彻实施国家