引言

2011年10月和2013年1月，北京连续出现灰霾天，严重影响了居民的日常生活，引发了社会公众对空气质量与健康问题的担忧，并对政府公布的空气质量监测结果表示怀疑，甚至还产生了恐慌。其实，大气污染问题不是中国特有的问题，发达国家在工业化进程中也出现了类似事件。著名的“马格河谷事件”、“多诺拉事件”、“洛杉矶光化学烟雾事件”、“四日市哮喘事件”等，当局部大气污染物浓度较高时，会对人体健康造成较大的危害。世界卫生组织（WHO）的报告显示，即使在监控标准最严格的欧洲，每年仍有约38.6万人因PM2.5致死，欧盟国家人均期望寿命也因此减少8.6个月。

据2011年世界卫生组织的全球城市空气污染的调查报告，在全球1100个城市中，北京市空气质量排名第1035位，成为名副其实的“污染之都”。2012年的北京市两会会议，PM2.5也是代表委员们热议的问题。实现“世界城市”的长期战略目标，生态环境建设是重点指标之一。未来较长一段时期内，如何治理PM2.5，加强生态文明建设是亟待破解的关键问题之一。

对此，北京市提出了应对PM2.5的措施，至于这些措施能否实现既定的政策目标，措施的实施与执行面临哪些挑战？国外有哪些经验可供借鉴，这是本文将要重点探讨的问题。

一 北京市治理PM2.5的政策解析

（一）战略目标与挑战

当前，北京市PM2.5年均浓度为70mg/m³，离WHO建议的目标35mg/m³还有很大的距离。为此，北京出台了《北京市2012～2020年大气污染治理措施》，制定了“三步走”的战略目标，实现目标大约需要20年左右。第一步：2015年，PM2.5浓度要下降到60mg/m³，比2010年下降15%；第二步：2020年，PM2.5浓度控制在50mg/m³以下，比2010年减少30%，相当于目前密云水库上空的空气质量；第三步：长期目标：实现PM2.5治理达标，按照WHO为发展中国家设定的最低空气质量标准，年均浓度要达到35mg/m³。由于治理PM2.5任务的艰巨性，预计到2030年才可能实现达标。

要实现北京三步走的战略目标，治理PM2.5的工作面临以下挑战：

第一，北京市PM2.5的成因及扩散途径还需要进一步研究。PM2.5形成的机理过程比较复杂，工业排放源产生的污染很复杂，甚至包括餐饮业、其他行业的污染情况，此外，经过化学反应以后形成过程一些还不是非常清楚。西方国家因为出现大气问题做了大量的研究，中国最近30多年来也产生了大气污染问题。现在首先要做的是观测PM2.5的分布特征，其次是研究其形成过程。结合国外比较成熟的方法，可以针对中国大气污染的问题有所突破。

第二，PM2.5治理能否实现达标，还取决于能否实现区域联防联控。PM2.5治理是一个长期的过程，空气污染有很强的流动性和区域性，仅靠北京市的努力，也许可以实现前两个阶段性的治理目标，如果没有周边河北省、内蒙古自治区、山西省、天津市等兄弟省市的联防联控和共同治理，长期目标难以实现。

第三，产业结构调整能否取得实效。产业结构调整是一个长期、持续的过程，中间面临很多不确定因素。当前，北京市已形成了以服务业为主的产业结构，2011年底，北京市服务业比重已达到75.7%，产业结构的调整空间已十分有限。服务业本身PM2.5的排放则取决于技术进步程度，而未来技术进步速度显然也是难以预测的。

（二）措施与评价

大气环境的治理和改善是一个漫长的过程，相关的制度与政策设计要有前瞻性和一致性。过去几年里，尤其是举办奥运会期间，北京市花大力气治理大气污染，使得空气质量不断提高，颗粒物浓度下降39%。据测算，PM10里含约50%的PM2.5，所以在颗粒物下降的同时，微颗粒物PM2.5也得到了一定程度的改善。为进一步治理PM2.5，2012年北京市政府印发了《北京市2012～2020年大气污染治理措施》，针对主要污染源提出了治理措施，即：换车，压煤，调结构。

第一，控制机动车污染。机动车是PM2.5最主要的排放源，占22%左右，所以治理大气污染，首要的是控制机动车污染。北京要从三个方面着手：其一，采取经济激励手段，促进淘汰高排放老旧机动车。按照规划提出的目标，到2013年完成淘汰40万辆的目标；2015年再淘汰30万辆，到2020年再淘汰90万辆。其二，实施机动车总量控制，提高新车排放标准。2012年在全国率先实施第五阶段机动车排放标准，配套供应相应标准的油品，计划在2016年实施第六阶段机动车排放标准。同时，大力发展公共交通，采取限行措施减少小