要以历史性、发展性的眼光来认识一个国家的结构，不能简单地根据人口分布结构、职业结构、产业结构来判断，而是需要根据其更为深刻的功能结构——社会结构来作出长远判断。当前，中国正经历着人类发展史上速度最快、规模最大的城镇化进程。如果说工业化和农业现代化是巨大的供给能力持续提升的过程，那么城镇化将是巨大的内需潜力不断释放的过程，人口城镇化在很长一个历史时期将是我国社会发展的基本国情，是新时期国家社会繁荣发展的源泉和动力。^[1]

课题组认为，城镇化归根到底是人的城镇化，我国城镇化最为紧迫的任务是实现农民城镇化，特别是支持有强烈意愿和城镇化基础的新生代农民工市民化。当前，人口城镇化滞后于土地城镇化、居住城镇化滞后于就业城镇化，给我国城镇化战略中的社会结构调整带来严重的挑战。由于城乡社会流动之间的农民工更多地在劳动力层面被关注，其家庭、社会保障、子女教育等基本需求基本上被忽略，满足这些需求的社会功能更是被极大地忽视。换言之，“我们需要的是工人，但是来的却是人”的观念仍然根深蒂固地存在于当前的思考和工作之中。在这种视角主导下，改革户籍及相关制度、加强新生代农民工教育培训、统一城乡劳动力就业市场成为实务与政策研究的主流。但是这样的设计实际上预设了农民工一定会沿着流出地农村——流入地城市的路径逐渐实现转移和融入，其重点完全是从农民工个体出发的，而忽略了农民工流动实际牵涉到其父母、配偶、子女等家庭因素，以及农民工流动过程中的多种社会需求，如父母养老、子女入托入学、社会保险等问题。单纯变农村户籍人口为城市户籍人口的改革取向，以及忽略农民工务工地和真正融入地区及其深层的问题，将无助于农民工城市化的转型进程，而且将造成极大的社会资源浪费和政策空转，影响城乡社会和谐发展的长期进程，为农民工城市融入埋下更大的社会问题和风险。

课题组发现，现在的农民工迁移是一种非稳态转移现象，并且将长期存在。与传统城乡二元社会的判断“就业在城市、户籍在农村，劳力在城市、家属在农村，赚钱在城市、保障在农村，生活在城市、根基在农村”有所区别的是，城乡社会的畸形结构导致农民工流动正在形成一种独特的三元结构——工作在大城市、子女教育在中小城市、父母赡养与保障在农村，即“就业在城市、户籍在农村，劳力在城市、家属在农村、子女教育在城镇，赚钱在城市、保障在农村，生活在城市、根基在农村”的格局。过度硬推农民工务工地城市融入的人口城镇化，有可能造成与产业发展水平、城市承载能力，特别是制度改革与安排之间的冲突，容易加剧经济发展和人口地理分布的失衡，使得远离中心城市的偏远地区更加贫困落后，^[2]使农民工造成的隐蔽贫民窟显性化。事实上，无视农民工已经通过大城市工作、中小城市安家的城镇化现实选择造成的公共资源浪费，使得我国城乡社会发展的战略设计与现实产生偏差，影响我国城乡社会结构调整的历史进程。

一 流动人口与城乡社会结构的新格局

（一）城镇化的背后

2000～2009年，我国城市建成区面积、建设用地面积分别增长了69.8%、75.1%，但城镇常住人口仅增加了28.7%。^[3]研究表明，城镇化率每增加1个百分点，农民工数量增加386.3万人，城乡净迁移人口数量增加40.857万人。^[4]这说明城镇化加速会极大地拉动农民工的增加，但对农民工的实质性转移与市民化进程的影响并不明显，这使得城镇化过程中土地资源、公共服务资源的浪费与重复建设问题日益突出。城镇化内在结构的不合理，实际上表征着我国经济发展方式上存在着相当大的问题，对全球化格局下我国经济社会发展也埋藏下极大的隐患。那就是在GDP发展主义的主导下追求投资拉动型的发展方式，过早发展资本密集型产业，并用资本替代劳动，抑制了本就发展不足的服务业，导致“高增长、低就业”困境的形成，我国就业弹性由“九五”期间的0.14下降到“十五”期间的0.12，2008年则仅为0.08。^[5]而这一切都与农民工不能有效地实现市民化转换相关，我国现行的城市化统计是以常住人口为统计口径进行的，即将在城镇居住半年以上的农村户籍人口也统计为城镇人口，这一群体主要是往返于城乡之间的农民工，这使我国2011年城镇人口占总人口的比