一 交通运输职能配置理论基础

（一）交通运输领域政府职能及属性

交通基础设施和运输服务的公共性决定其发展始终离不开政府的有效参与和管理，但政府参与管理的程度、范围、内容和方式，在不同社会环境和不同经济发展阶段有所不同。一般而言，在交通运输领域，政府职能范围主要体现在以下两个方面。

1.提供交通运输公共服务

交通运输产品是“公共物品”或“准公共产品”，与一般市场要素相比，它的供给与需求、市场环境、市场规则以及市场垄断和竞争等方面都较为特殊与复杂，政府必须与市场一起参与运输资源配置、运输产品提供，才能使交通运输市场运作达到最佳效率与效益。交通运输公共服务职能包括以下三点。

第一，合理分配公共资源，提供政策标准，促进行业均衡发展。政府通过制定价格、财政、税收及产业等政策，可以扶持或限制不同产业发展，并对行业服务水平产生重要影响。以产业政策来说，不同运输方式的市场开放政策、运价政策、投融资政策、补贴政策、税收政策等，会对不同运输方式发展以及综合运输体系结构产生重要影响，产业政策倾向于扶持哪种运输方式，哪种方式就能得到迅速发展。运价政策、市场开放政策同样如此，对不同运输方式的市场竞争力都会产生重要影响。因此必须从全局角度，统筹考虑政策制定，才能实现各运输方式的均衡发展。

第二，通过合理规划和加强管理，保持、改善或扩大交通基础设施，向社会提供普遍基础服务。交通基础设施具有准公共产品性质，从国家长远利益和提高国家整体竞争力考虑，应尽可能由政府投资以降低用户使用成本，即使通过市场化方式运作，也要通过政府规制尽可能减少用户的公共产品成本分摊。同时，政府还应向经济欠发达或基础设施薄弱地区提供投资补助或倾斜政策，以保证交通基础设施服务的普遍性、均等化。

第三，向社会公众提供安全、高效、便捷的运输服务。提供一体化的运输服务，建立安全、高效、便捷、舒适的运输服务系统是交通运输发展的最终目标。政府应通过发布公众出行信息、引导市场合理定价，不断提高客货运输的安全性，增强运输应急能力，扩大服务范围和提高服务质量，以保障系统目标的实现。

2.监管交通运输业市场

交通运输业的健康发展对社会经济和人民生活具有重要影响，而由其系统性、网络化、规模经济等特性可能产生的自然垄断问题，只有通过政府适当监管才能解决。另外，交通运输带来的环境污染、交通事故、安全生产、拥挤堵塞等负社会外部性问题，单纯依靠市场机制也无法解决，政府也有必要对其引导或监管。

第一，解决交通运输领域的信息不对称。主要体现在缺乏市场诚信而产生的道德风险方面，突出表现为基础设施建设养护工程领域的招投标、工程质量和运输领域的服务质量等问题，政府必须通过加强信息的统计发布、行政指导、建立完善市场诚信体系等手段予以克服和解决。

第二，治理交通运输领域的外部性。首先，保障交通运输安全，包括制定、落实安全标准规范，改善安全信息系统及技术。在基础设施建设使用环节，应完善相关设计、施工技术标准，改进和提升安保设施水平；加强基础设施养护管理，保证设施使用的安全性。在运输装备生产使用环节，应针对交通工具安全性能指标、运输行为及资格等制定相关政策标准并监督执行，严格管制危险品运输、超限超载运输等行为，以避免可能造成的社会危害。其次，是尽量降低交通运输在环境污染、能源消耗等方面的负效应。政府一方面需要合理引导和限制社会公众的交通需求，大力扶持发展公共交通、低能耗的交通运输方式；另一方面应完善相关环保政策法规、制度、标准并加强监管，如车辆燃料消耗、排放标准等，以尽量减少和降低环境污染。最后，鼓励交通运输领域科技创新，积极推动信息化、智能化，大力推广应用先进运输装备，提升行业集约化发展水平。

第三，扶持弱势企业、消除交通运输领域垄断。由于交通运输行业同时具有规模经济和自然垄断行业特点，因此政府非常有必要对其进行准入、投资、价格及退出的规制，以维护良好市场秩序。交通运输领域反垄断既要防止由于特许经营、规模经济效应或新技术采用形成垄断而造成的不合理价格和过分收益，如收费公路收费价格标准，又要防止无限制竞争导致的