一 政府间纵向关系的调整

纵向行政层级和结构优化，是我国行政体制改革的重要内容。在以往的改革中，我们对横向改革比较重视，进展较大，对纵向改革则规划不够，力度有限。^[1]从纵向组织结构看，主要是层次过多、行政成本过高、地方政府承担的公共服务责任与能力脱节，制约和影响了县域经济发展。^[2]调整中央与地方权力关系，调整地方各层级之间的权力关系，释放经济社会发展的活力，是改革开放以来我国体制变革的基本政治逻辑。无论是市管县体制的形成和发展，还是省直管县体制改革的推进，都符合这一基本政治逻辑。

（一）我国纵向行政层级和结构的特点

我国纵向行政层级和结构的特点，就是行政组织的层级化，按等级的原则，对行政权限和职责进行垂直划分。我国政府职能的履行，是由从中央政府到乡镇政府的不同层级政府共同承担的，并把政府的职能在不同层级政府之间进行了合理的划分和分配。中央政府着重经济社会事务的宏观管理，制定战略规划、政策法规和标准规范，维护国家法制统一；政令统一和市场统一；地方政府确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，统筹协调本地区经济社会事务，履行执行和执法监管职责，服务基层，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业发展。地方政府中省、市（地）、县（市）履职的重点和方式不尽相同。^[3]

宏观纵向行政层级和结构是指国家由几级政府组成。现在我国地方大部分省区由四级政府组成，直辖市由三级政府组成，海南省及进行省直管县改革试点地区也是由三级组成。

纵向行政层级和结构优化就是调整不同层级政府之间的关系。由于我国是单一制国家，一级政府要接受上一级政府的领导，同时一级政府的职能部门也要接受上一级政府相应的职能部门的业务指导或领导，这样就形成了双轨双重纵向管理体系。其中，一轨是指上级政府层层领导下级政府形成的纵向管理体系；另一轨是指上级政府部门层层领导或指导下级政府部门形成的纵向管理体系。一重是指地方各级政府直接接受中央政府的领导；另一重是指地方各级政府的职能部门接受中央政府职能部门的指导管理。

双轨双重纵向管理体系，是中国特有的“条条管理”制度。这种领导体制和组织管理体系的设计不无道理，它是针对我国单一制管制型国家特点的客观选择，要求政令的上下一致和畅通无阻，其目的是增强中央对地方政府的调控力和影响力。但是由于地方政府实行“块块管理”，即每一级地方政府内部按照管理内容设置不同部门和机构来管理地方经济社会发展各项事务。“块块管理”强调的是一级政府的独立与完善，以及内部各部门相互之间的协调与配合。也就是说，其管理重点是微观横向结构上的各个部门关系的调整和协调。这样条块之间的冲突和矛盾就在所难免。^[4]由于中央及地方政府的职能定位不清，上下级政府间常因具体经济利益发生矛盾，遇到利益便争、遇到责任则推。近些年这种情况在地级市与辖县之间存在较多，成为纵向管理的难点。

（二）影响我国地方政府间职权的相关要素

地方政府的职权获得取决于国家权力机关和中央政府的授权。中国的各级地方政府都是中央政府的分支机构，这种性质决定了地方政府职权在很大程度上来源于上级政府的层级配置和国家权力机关的安排。《宪法》规定，全国人民代表大会批准省、自治区、直辖市的建制，全国地方各级人民政府都是国务院领导下的国家行政机关，都服从于国务院。国务院统一领导全国地方各级政府的工作，规定中央和省、自治区、直辖市政府职权的具体划分。由于省以下地方政府的多层级性，使得中央政府对地方各级政府职权配置往往是通过科层体制层层配置予以实现的，因此，上级政府某项具体法律法规的制定与修改或公共政策的出台就成为地方政府职能配置的重要来源之一。省直管县是政府间重要改革，它必将对县级政府职能配置产生重大改变。

当前，对地方政府职权有较大影响的主要有以下几个方面。

1.高层级政府比低层级政府具有更大职能空间

经验表明，不同层级政府职能履行的制度空间是不一样的，省级政府相对于地级市政府具有更大的制度空间，地级市政府相对于县（市）级政府具有更大的制度空间。在不同的政府间关系模式下，同一层级政府职能的制度空间也是不一样