一 台湾养老事业的政策与制度

1.背景

台湾自20世纪80年代由于工业发展，所得增加，公共卫生提升与医疗普及等社会变迁，90年代开始人口结构加速老化；2015年3月底台湾65岁以上老年人口有284.6387万人（男性47%；女性53%），占总人口的12.14%，老化指数为87.36%（“内政部”统计处，2015）。“行政院”经建会推估未来人口成长，预估2018年65岁以上老年人口比例将超过14%，达世界卫生组织定义之高龄社会（aged society），2025年65岁以上老年人口比例将超过20%，达到超高龄社会（super aged society）（“行政院”经建会，2012）。伴随高龄化而来的是退化性与慢性疾病，而医学越来越进步，虽挽救回来的生命越来越多，但遗憾的是失能的病人也越来越多。当这些病人的病情无法再改善时，往往必须带着疾病与维生照护的管子回家，譬如鼻胃管、留置导尿管、气切管等，增加了家人照顾的负担与能力考验。依据调查，推估2012～2031年失能人口，由2012年的69万人上升到2031年的118万人，增加将近一倍；而65岁以上失能人数则由42万人上升到93万人，增加一倍以上。台湾老人失能率65～74岁为7%，75～84岁为20%，85岁以上为50%；失智症盛行率，65～74岁老人为2%，75～84岁为6%、85岁以上为25%（“行政院卫生福利部”，2013）。台湾现在（2015年）超过70万失能人数中，大约63%由家人照顾，22%在家聘请看护人员照顾（大多数是由外籍人员看护），10%住进机构，4%居家照顾，在小区式日间照顾的约1%。我们都了解失能或失智的虽然是一个人，但影响的却是整个家庭，专业的照护，不仅让家属感到放心，同时也能维持失能者自己的基本生活质量。庞大的养老与长期照护需求已是政府重要而优先的社会福利政策，而且迫在眉睫。

2.养老政策、法规与制度

（1）养老政策发展轨迹

1980年之前台湾老人的照顾以政府设置公立救济院收容安置无人抚养的低收入户老人为主；另外，为了照顾战后老弱伤残战士，先后成立不同组织以照顾退伍老兵为主。80年代之后的养老政策发展轨迹，可从“社政”“卫政”“劳工行政”与“经济建设”四个机关部门的面向进行回顾。

“社政”部门，1980年公布实施“老人福利法”，之后经多次修订，针对长期照顾服务需求的措施，规范机构式服务，其中疗养机构系针对长期慢性疾病需照顾老人，规定设立老人福利机构应办理财团法人登记。

1994年公布“社会福利政策纲领”“加强老人赡养服务方案”。

此方案综合了各部门有关老人照顾政策，以中低收入户为主要对象，推广居家服务。

行政院劳委会1992年公告“因应家庭照顾残障者人力短缺暂行措施”，引进外籍看护工为长期照顾服务的补充人力。

“卫政”部门1997年执行《建立医疗网第三期计划》、1998年《老人长期照护三年计划》：以“充实小区化照护设施，普及机构式照护设施”为照护方向，并建立整合性服务网络，试办长期照护管理示范中心。

2001～2005年制订“医疗网第四期计划”（世纪健康照护计划）：逐步建立照顾管理制度，持续补助县市成立长期照护管理示范中心，推动建立长期照护单一窗口。

“行政院”经建会，2002～2007年推行《照顾服务福利及产业发展方案》。

此方案通过适度补助一般户失能者使用居家服务，借此诱发民间需求，创造就业机会，并推动建立照顾服务员证照制度。

“行政院”2008～2017年制订长期照顾十年计划（大温暖社会福利套案之旗舰计划）。力图整合相关政策及部会业务，并适应高龄化的冲击，提供老人多元连续服务、在地老化、全人照顾的愿景。

（2）主管养老业务之分工制度

按照“老人福利法”的规定，“内政部”主管老人权益保障之规划、推动及监督等事项。卫生机关主管老人预防保健、心理卫生、医疗、复健与连续性照护之规划、推动及监督等事项。“教育部”主管老人教育、老人服务之人才培育与高龄化社会教育之规划、推动及监督等事项。劳工机关主管老人就业免于歧视、支持员工照顾老人家属与照顾服务员技能检定之规划、推动及监督等事项。建设、工务、住宅主管机关主管老人住宅建筑管理、公共设施与建筑物无障碍生活环境等相关事宜之规划、推动及监督等事项。“交通部”主管老人搭乘大众运输工具之规划、推动及监督等事项。保险、信托主管机关主管本法相关保险、信托措施之规划、推动及监督等事项。警政署主管本法相关警政、老人保护