基层治理是地方政府管理创新的综合性体现，是建设全新的行政—社会管理体制（机制）的基本路径。基层治理可以分为城市和乡村两个方面，城市基层治理主要指社区、居住小区和公共设施的管理和运行；乡村治理的核心在于村民自治和社会资本融入。本文将从城市基层治理的角度进行研究，以期更好地指导实践。

一 社区建设与社区治理

“社区”的概念是1986年民政部旨在推进城市社会福利工作改革的过程中提倡社会力量开始参与到兴办社会福利领域中来而提出的。1991年民政部正式提出“社区建设”概念。1998年为推动社区建设的发展，民政部正式设立基层政权和社区建设司，将社区建设正式纳入国家管理体系之中。社区建设的全面发展是随着2000年国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》以后慢慢开始的。

社区治理融合治理与管理体制，其内涵是指政府、社区组织、居民等多元治理主体在共同社区认同基础上进行的社区公共事务运行和公共物品配给的过程。社区治理有三个特征：①治理主体由单一化向多元化转化，即治理主体由原来的政府一枝独秀转变为政府、社区组织、其他非营利组织、辖区单位、居民百家争鸣；②治理方式由行政控制方式转变为民主协商方式；③治理组织体系构造由垂直的科层制结构转变为横向纵向融合的网络化结构。

二 安徽城市基层治理创新的实践经验模式——铜陵模式

近年来，各地积极探索城市基层治理，为促进地方政府管理创新奠定坚实基础，走出一条社区自治的创新之路。

铜陵社区自治模式既有社区建设的成功经验基础，更有社会组织成长壮大的强大后盾；既有党委政府的积极支持，更有社会群众的全面参与。这种社区自治可以用“四个重点，三个体现”加以概括：“四个重点”即优化结构、理顺关系、完善机制、增强功能；“三个体现”即体现自治、体现治理、体现和谐。

（一）科学的组织体制保障社区自治

铜陵在探索社区治理创新问题时首先从优化基层治理机构上入手。在铜官山区试点中，撤销了街道办事处，缩减重组社区，实行了区直管社区。现在基本以社区党委为中心，以居委会等为支架进行社区事务的发展与完成。这一新组织架构充分体现了自治性，也凸显了基层权力下放的治理创新本质。社区党委主要任务是统筹协调各方组织，进行全局把握。选举成立社区居民委员会，实行居民自治。并成立专委会，提高居民参与率。组建社区服务中心，为居民提供高效便捷的服务。服务中心实行“一站式”服务，集中办理，便捷高效。居委会和服务中心下设机构均实行“两块牌子一套人马”，并明确牵头人和负责人。成立社区居民大会和社区议事委员会，下设居民小组和楼栋，民主协商区域内群众性公共事务，加强基层服务能力建设。培育壮大志愿者、业委会、物业管理公司等各类社会组织，鼓励支持参与社区自治和管理。一些社区医疗和养老事务积极依托市场力量完成。完善的社区组织结构保障了社区自治的实现（见图1）。

图1 社区组织结构

（二）基层管理组织职能转变和关系顺畅确保社区自治

长期以来，基层社区成为区、街道行政组织的延伸，承担了大量行政管理职能，社区自我服务和自治成为奢望，不仅不能让群众满意，也令自身不胜其累。铜陵市社区创新以机构撤并为契机，大力推进基层组织职能转变，进一步理顺上下左右、条条块块的关系，有力地提升了城市公共管理和服务水平。首先，成立社区建设办公室，统一协调新社区各项工作。经过改革，上级部门的行政事务不能随意进入社区，必须由区直部门和社居委共同商定后“准入”，区级部门更多对社区实施制度管理和人员培训及业务指导，权力不再下延一步。为了确保社区自治，实行报账制，将社区财权及事权等职权落到实处。其次，在全社区范围内直选居委会，产生居委会主任和副主任，对选民负责。社区党工委只负责领导协调整体工作，以居委会为基层工作主要载体。再次，实施社区自治，明确社区居委会、公共服务中心的任务，职责明确，实现居民的真正自治。最后，着力提高服务水平和办事能力，开展丰富多样的社区自治活动。依托志愿者、居民小组长、业委会等各类群众性组织，民主协商本地居民的群众性事务。畅通民意、服务民生、凝聚民心、和谐社区还需要定期举办丰