一、制度变迁：中国五次失业严重时期的治理方式

第一次失业问题严重的时期是1950～1952年。当时为了平抑战后的通货膨胀，政府实行紧缩银根的政策，1950年春夏出现市场萧条，私营工商业经营困难，很多企业关门倒闭，全国14个较大城市工厂倒闭2945家，16个较大城市半停业的商店9345家，失业工人逾百万，人心浮动，“失望和不满情绪在一部分工人和城市贫民中迅速蔓延”^[1]。到1952年，全国城镇失业人数达到376.6万人，失业率高达13.2%，是1949年以来登记记录的最高失业率。造成这次失业高峰的原因，除了紧缩银根力度过大带来的经济萧条，另一个重要原因似乎是过快的城市化1949～1953年，中国城镇人口从5768万人增加到7826万人，年均增加524.5万人，城镇人口占总人口的比重从10.6增加到13.3%，城镇人口的增加，除自然增长的外，绝大部分来自农村。处理第一次严重失业问题的主要办法是“单位化”^[2]，即主要由政府统一安棑失业者的生活和工作，由此而演变出与此相配套的“国家包下来安排就业的制度”、“处理愈来愈多的城镇人口吃饭这个大问题”的对粮食等主要农产品的统购统销制度以及城乡分离的户籍制度，这都是从1953年开始的。^[3]这一时期控制农村“盲流”进城的“逆工业化”措施也首次被作为控制城镇失业的辅助措施。

第二次失业问题严重的时期是1961～1962年。1958年开始的3年“大跃进”，搞违反经济规律的经济群众运动和泡沫经济，不仅造成经济严重困难，也使城市人口增长过快而产生过大压力。1957～1959年，全国城镇人口从9949万人增加到12371万人，年均增加1200多万人，城市化水平从15.4%提高到18.4%，速度是空前的，于是又不得不进行经济调整和紧缩。国有企业在1961年减少2.5万个的基础上，1962年又减少1.8万个；基本建设投资1960年为384亿元，1961年减少到124亿元，1962年进而减少到68亿元。粮食大幅度减产，吃饭问题都出现困难，城镇失业问题非常严重。用减少城镇职工和城镇人口的“逆工业化”措施来克服经济严重困难成为“非常时期的非常措施”，政府大规模地动员“大跃进”时进城的农民返回农村务农，同时动员部分家在农村的城镇职工回农村。1961年减少城镇人口1000多万人，其中精简职工873万人，1962年又减少城镇人口1000多万人，其中精简职工850万人。

第三次失业问题严重时期是1968～1975年。早在文革以前，由于人口的快速增长，城镇就业压力愈来愈大，作为解决就业的一种方式，就已经鼓励城镇知识青年参加边远地区半军事化的农业生产建设兵团或到农村插队落户，1962～1966年已有100多万城镇知识青年到农村落户。1966年“文革”开始后，经济受到极大破坏，工商业处于停滞状态，工厂停止招工，大学停止招生，城市高中毕业生既不能上大学，也无法分配工作。城市失业及相关问题急剧严重起来。于是作为解决失业问题的“逆工业化”措施又一次被启用。从1968年底开始，在公开号召下，全国展开了持续7年之久的城镇知识青年“上山下乡”运动。这场运动名义上是出于“反修防修”和“缩小三大差别（城乡、工农、脑体）”的政治目标，实际更直接的是解决失业问题的经济目标。^[4]在这一时期共有1600万城镇知识青年通过反城市化的“上山下乡”，到农村去“安家落户”，年均200多万人。^[5]

第四次失业严重时期是1978～1980年。^[6]“文革”结束以后，百废待兴，经济处于恢复过程。尽管大学恢复招生，工厂恢复招工，吸纳一部分劳动力或推迟了一部分劳动力的就业时间，但比较集中的知识青年回城仍然使城镇失业问题骤然严重起来。这三年每年的城镇登记失业率都在5.5%左右，每年的城镇失业人数在530～540万人。这次解决失业问题，基本上仍是沿用国家安排的“单位化”措施，流行的作法是父母退休子女顶替岗位，或者由国有企业、机关、事业单位和街道办安置工作性质的家属集体企业。

第五次失业严重时期是1996年至今，情况仍在发展。1993年出现经济过热和房地产泡沫经济现象以后，国家又一次连续多年实行收紧银根的宏观紧缩政策，经济软着陆，但企业普遍不景气。产业结构转变的要求使传统产业萎缩，停产倒闭的企业增多，加快国有企业改革的要求也使多年存在的隐性冗员问题暴露出来。结构调整和体制转变的关键时期的汇合，加剧了失业问题。1997年城镇登记失业人数为570万人，企业