一 问题的提出

1990年代以来，我国逐渐步入老龄化社会，西方“社区照顾”的理念也逐渐演绎为我国政府关于对老年人采取“社会化养老”与“社区照顾”的政策一些前瞻性思考和计划。1993年8月，民政部等14个政府部委联合下发了《关于加快发展社区服务业的意见》，该文件提出：到本世纪末，基本建成多种经济成分并存、服务门类齐全、服务质量和管理水平较高的社区服务网络；85%以上的街道兴办一所社区服务中心、一所老年公寓（托老所）、一所残疾人收托所和一所以上托幼机构^[1]。今天，这个文件所提出的在全国城市街道一级建立社区服务中心和托老机构的计划基本实现。2001年6月，经国务院批准，民政部制定并下发了“全国社区老年福利服务星光计划”。该计划提出的主要任务是：在3年时间内，从中央到地方，民政部门将使发行福利彩票筹集的福利金（约40亿～50亿）、地方配套资金、社会力量投入的资金以及街道一居委会自酬资金四者的总额达到100亿元；在全国10万个社区居委会和农村乡镇新建或改扩建一批供老年人娱乐、健身、学习的城市社区老年福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院，以建立老年人的福利服务体系。“星光计划”的实施步骤是，首先侧重于大中城市，同时推进中小城市的老年人社区福利服务设施和活动场所的建设，并兼顾农村乡镇敬老院的建设。

2001年开始实施的“星光计划”，至今已经实施三年，已经建成“星光老人之家”的运动场、活动室正在为增进老人的福利发挥着作用，但是同时也存在着像“日间照料室”的服务不能运作的问题^[2]。“星光计划”实施后引发了以落实政务为己任的社区居委会所不能“为”的问题，即：社区“星光老人之家”普遍出现“日间照料室”的空置，社区不清楚老人的日间照料服务怎样运作，运作的资源由何处支付，服务由谁来完成的问题。一些基层社区居委会的人员说，“日间照料室”的空置是由于居民没有需求。而另一些基层社区居委会的人员则直白地说，如果提供服务，管理与运行经费由谁出呢？显然，“星光计划”是一个监督、检查和落实福利设施完成的行动计划，而没有涉及像老人日间照料的“服务”如何实施与落实的问题。如果没有为老年人的服务提供持续运转的后续资金，那么星光计划就不能实现计划的最初目标。

星光老年之家是立足于社区居民委员会一级的社会福利的服务设施，这一服务同1990年代在街道一级所设立的“社区服务中心”的最大区别在于：对立足于社区居民委员会一级的“星光老人之家”，配备了老人服务的硬件设施，却没有任何跟进的资源配置，也没有服务方式和服务监督管理的具体措施。试想：如果没有来自上级部门的专款，没有专业服务人员的服务，“星光老人之家”的福利服务是否属于目前以落实政务为己任的居民委员会的正常工作范围？答案当然是否定的。星光计划的目的是建立一个立足于社区的老年人的福利服务体系，这就必然包含两部分：其一，为老年人提供福利服务的基本场所和设施，其二，由专业人员为老年人提供福利服务。后者所涉及的落实服务的问题应该是这个计划最为核心的部分，但是“星光计划”从启动开始，在一系列落实计划的环节中，各级行政管理部门关注的中心问题是硬件设施，例如：北京市明确要求各社区居委会设立不少于100平方米的社区综合服务设施，并设置室外健身场地，具体地说，要建设3室1场1校。3室指老年人的日间照料室、活动室、医疗室，1场指健身场，1校指市民文明学校。而落实这个计划所涉及的老年人社会服务体系的运作与管理、资金的来源、服务人员与服务标准等问题却是悬而未决的问题。

“星光计划”的实施对计划经济时期形成的以落实政务为己任的街道办事处和基层社区居委会是一个巨大挑战，它为社区提供了一个具有社会福利服务性质的设施，这种服务形式对社区完全是新事物。如何运用社区现有的资源和“星光计划”所提供的公共福利设施，实现对老年人的社区日间照料服务，在基层社区建构起与社会保障（社会福利）制度相配套的社区社会福利服务体系，对街道办事处和社区居委会都是一个崭新的问题。

事实上，1990年代“社区服务中心”的出现就构成了对作为三级管理机构的街道办事处的挑战。民政部于1995年颁发了《全国社区服务示范城区