我国是一个农业大国，农村居民养老问题一直是统筹城乡发展的重要问题。为了加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，推动城乡统筹发展，逐步解决日益增多农村老龄化人口老有所养问题，2009年9月1日，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》，开始在全国10%县实施新型农村社会养老保险改革试点。

一 农村社会养老保险改革的历史沿革

1.土地和住宅承担最初始的农村社会养老保障功能

长期以来，我国实行的农村土地承包制度和宅基地保护制度给农民提供了基本的生存条件，也承担了我国农民最初的社会保障功能。同时，根据农村经济社会的发展实际，国家实施了社会救助和农村合作医疗保险制度，但只是农村社会保障的一小部分，农村社会养老保险制度没有真正建立起来。随着工业化和城市化进程的不断深入，一部分农民离开赖以生存的土地，进入城市，土地和住宅逐渐显现出其应有的作为生产要素所具有的流动特性，农村土地承包制度和宅基地保护制度所承担的社会保障功能慢慢减退，但对于绝大多数农民来说，土地和住宅仍旧是其目前最基本的社会保障。

2. 1986～2004年我国农村社会养老保险制度步入探索阶段

随着工业化与城镇化的发展，部分农民离开土地，进入城镇。就业困难和收入的不稳定性，使长期以来自给自足的农民面临越来越多的生存问题，他们希望与城市居民一样有现代社会保障。为了适应农村经济社会发展，我国农村社会养老保障制度在时代发展的推动下，1986年开始在一些地方进行了农村社会养老保险试点工作。1992年，民政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，确定了以县为单位开展农村社会养老保险的方针，我国的农村养老保险制度开始步入探索阶段。这一阶段农村社会养老保险的发展路径为探索试点、稳步发展、整顿规范。一般把这个阶段的农村社会养老保险称为“旧农保”阶段。

3. 2004年一些经济发达地方开始有政府财政投入的养老保险试点

“旧农保”方案实施以来，由于多种原因农村社会养老保险开展得并不理想，很多地方陷入停滞状态。从2004年开始，随着农村社会经济条件的变化，一些经济发达地方积极探索新型的农村社会养老保险制度，一些地方进行了有政府财政投入的所谓新型农村社会养老保险试点，这些地方的农村社会养老保障主体框架逐步形成，随着新体系的运行及其作用的不断加强，这些地方的新型农村社会养老保险开始不断走向完善，为全国范围的新型农村社会养老保险试点创造了条件。

4. 2009年新型农村社会养老保险试点在全国全面展开

为了及时总结2004年以来各地积累经验并在全国范围进行推广，2009年8月18日，全国新型农村社会养老保险试点工作会议在北京召开。在这次会议之后，2009年9月1日，国务院颁发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，新型农村社会养老保险制度建设在全国范围内开始进入快车道，随着试点工作的不断展开，新型农村社会养老保险开始进入一个新的时期。

二 新型农村社会养老保险制度的主要内容及特点

2009年9月1日国务院颁发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，与“旧农保”［以1992年民政部颁发的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》为蓝本］相比，具有以下主要内容及新特征。

1.实行基础养老金与个人账户相结合模式，改变了“旧农保”单一的个人账户制

“新农保”模式由两部分构成，一是基础养老金，由政府提供的非缴费性补贴构成，确保老年农民基本生活，同时根据经济发展水平进行调整，体现社会公平的普惠原则。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。二是个人账户部分，以个人缴费为主，进行逐年积累，到达领取期时，以积累总额除以规定的计发月数。新农保制度，国家为每个“新农保”参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。而“旧农保”则实行完全积累的个人账户制，只包括个人的缴费和集体的补助（含国家让利），并不包括其他经济组织、社会公益组织、个