城乡结合部是指城市市区与郊区交错分布的接壤地带。城乡结合部问题是国内外大型城市城市化进程中普遍存在的阶段性问题，是北京市“大城市病”的集中体现，也是北京市加快现代化进程的突破口。加快破解城乡结合部发展问题，对于深入落实首都城市战略定位，推动国际一流的和谐宜居之都建设具有重要意义。对此，北京市委、市政府非常重视，近年来实施了多种措施，取得了大幅度的进展。

一 近年北京市在加强和改进城乡结合部管理方面所做的探索

为解决结合部地区多方面的管理问题，近年来，北京市采取“双管齐下”的方式，一方面对部分重点区域实施整体拆迁改造，为解决管理问题打好物质基础；另一方面在尚不具备整体改造条件的区域通过调整管理力量和管理方式，逐步缓解现有问题。以上两种方式仍属于针对问题表象的阶段性、临时性措施。要彻底改善城乡结合部地区管理，还需要重视根源性因素，实现体制层面的政策突破。

（一）进行整体改造重建，为解决管理问题提供物质基础

为缓解城乡结合部地区在人口控制、土地利用、环境维护、社会维稳等众多方面的问题，主要采取重点村改造的方式，重新调整结合部地区用地布局和土地利用方式，大规模转化结合部地区农民身份为居民，重新构建基层管理体系。

1.推进区域拆迁，解决违建泛滥问题

应对违建泛滥问题，结合部地区对未改造区域实施整体性的拆迁重建，重新设计区域建筑、绿化、产业布局。从现有结合部地区改造经验看，两个关键的要素是资金保障和拆迁腾退秩序的维护。

其一，政府大力支持，多方筹措资金。目前拆迁、重建资金的主要来源包括：在改造完成后将实际使用土地建筑房屋的单位；用于资金平衡的商品房上市交易；市区两级政府财政支出。如某村土地开发总成本测算55亿元，其中，将在改造后地块上建设员工宿舍用房的某高校承担40亿元，商品房地块上市收回成本5亿元，其余近10亿元由市区两级政府各承担50%。从现有经验看，拆迁重建资金得到了较好的保障，特别是各区级政府大力支持结合部地区改造，通过预支财政资金、鼓励金融机构贷款等多种方式加强资金保障。但拆迁资金还存在普遍性的缺口，主要是居民“农转非”需要补缴的社会保险、养老保险等资金。计划中这部分资金将来自改造地块上市交易收入，但由于集体土地上市交易仍存在众多障碍，各管理部门规定不一，全市层面政策缺乏统筹，大多数正在改造的乡镇都尚未很好地解决这一问题。

其二，联合执法、创新方式，保障拆迁秩序。由于拆迁腾退工作涉及人口数量众多，在拆迁、安置过程中的社会秩序问题必须密切关注。为确保拆迁工作秩序，很多乡镇中的各级管理部门包括公安、交通、工商、城管、消防、卫生等共同设立联合执法队，开展联合拆违与综合执法行动，上下密切配合，横向沟通协调。另外，有些乡镇设法改革调整拆迁工作流程，如采用先安置后拆迁的模式，即建好新楼以后，再进行动迁，村民搬走后再拆除旧建筑物，避免了群众因失去住宅不得不在外租房周转期间要面临的房租上涨、交通不便等各种问题。

2.发展优势产业、完善就业服务体系，提高居民就业率

其一，保障产业用地面积，调整产业用地布局。

城乡结合部地区土地和产业改造过程中，各区域普遍面对的一个问题是新规划中的产业用地远少于现有产业用地，如某区规划中的绿化隔离地区现有产业用地51.1平方公里，规划批准的产业用地仅18.6平方公里（已包括按绿地面积3%～5%的上限计算的绿色产业用地），现有产业用地面积是规划面积的2.7倍，这意味着严格按规划发展产业，单位土地产出至少要达到现状产业用地的2.7倍以上，农村经济才能维持现有的规模。为此，结合部地区一方面严格按照规划保障产业用地建设面积、防止回迁安置用地挤占产业用地；另一方面采取多种手段调整产业用地布局，发展特色产业，设法促进产业转型升级。如朝阳区某乡为了保障农民权益，维护地区稳定，调整产业用地以解决农村劳动力就业安置。根据实际情况，区政府与市级各相关委办局共同研究拟订了产业用地的规划调整方案，并经市规委批准，新增8公顷左右的产业用地，由乡集体自主开发经营，产生的经济收入及可提供的就业岗位用于劳动力安置。又如丰台区某乡为满足区域产业发展需求和经济效益