2014年2月，习近平总书记视察北京工作时指出，建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，要坚持和强化首都核心功能，加快形成与世界城市相匹配的城市管理能力，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。作为首都功能核心区，东城区肩负着特殊责任、特殊使命。当前，在新一轮改革开放全面启动、经济社会加快发展、城市管理新情况不断出现的历史阶段，贯彻落实好中央要求，有必要系统考虑进一步加强和创新城市管理的思路与对策，特别是围绕如何处理好条块关系这一城市管理体制改革的核心问题，在总结东城区城市管理改革实践的基础上，细致梳理存在的问题，提出深化城市管理体制改革、理顺区街体制的具体政策建议。

一 东城区城市管理区街体制现状与问题

现代城市管理是一个复杂的系统工程，由众多管理主体、管理层级、运行机制等构成，综合性极强，包括了城市规划、建设、管理、服务，以及执法等诸多环节。仅以《东城区城市管理监督综合考核办法》所确定的城市管理考核对象而言，就涉及了三大类46个考核对象，即17个街道办事处、3个地区管理委员会、22个政府职能部门、4个事业（作业）单位（见图1）。未列入城市管理考核对象的其他政府职能部门中，其职责范围和具体履职中也都有与城市管理产生交集的地方，与46个考核对象一起构成了完整的区级城市管理组织体系。

图1 城市管理考核结构

城市管理的复杂和系统特性，使得在条与块之间，以及各专业部门之间、专业部门与作业单位之间、行业管理与区域管理之间产生大量需要协调的具体事项。保证城市现代化运转，城市管理的一切管理制度和管理方法都应注意运转的协调性和协同有序性。从东城区现行城市管理体制分析看，理论上讲组织体系十分完备，各部门、各街道，以及作业单位，职责定位相对清晰。但从现实来看，在城市管理具体工作中，条块分割、职能交叉、职责不清、多头管理、协调不畅、推诿扯皮等问题多有发生，城市管理水平距离中央及市委、市政府要求，距离人民群众期待仍有较大差距。综合分析，东城区现行城市管理体制特别是在区街体制方面存在以下四个方面的突出矛盾和问题。

（一）区级层面高位统筹不到位，城市管理职责碎片化

突出表现在以下两个方面。

1.高位统筹机制不健全

城市管理的复杂和系统特性，决定了城市管理工作是涉及市政、交通、市容、环境，以及公用等全领域，决策、执行、监督等全方位，规划、建设、运行全过程的系统管理、综合管理，几乎涵盖了政府工作的方方面面。根据城市管理的这一特性，目前区城管委综合管理的职责还不能称为真正意义上的“大城管”体制，因而目前东城区在区级层面缺少一个高位、综合、权威的城市综合管理议事协调领导机制，缺少高位指挥、高位组织、高位协调的区级综合管理平台，导致城市管理领域工作碎片化、应急化、部门化。比如，对一个问题一旦涉及多个部门的城市管理事项，由于区街以及部门之间职责界定不清晰，没有明确谁来牵头，工作的流程是什么，每个环节应该由哪一个部门具体负责等，导致“谁都有责任”变成“谁都没有责任”。一般问题演变成突出问题、引发领导和社会关注时，往往采取区领导应急协调的解决方式，一事一议缺少高位统筹的长效机制。

2.综合协调机制不到位

组建区城管委是东城区在城市管理体制改革中的创新举措。总结十年来的实践，区城管委的某些职能定位受制于体制机制等方面的原因，并没有完全实现。区城管委作为区政府在城市管理领域的综合牵头部门，既存在着定位不清晰，也存在着职责不落实的问题，导致其在履行城市综合管理职责过程中，统筹协调作用发挥不到位。首先，区城管委从其承担的17项职责看，可分为综合管理类、专业管理类、行业管理类和协调管理类，职责范围十分庞杂，既有宏观，又有微观；既有管理，又有执法；既管行业，又管企业；既管规划编制，又管行政许可；既负责经费管理，又负责使用监督。面对跨度大、门类多、专业杂的城市管理事项，区城管委有限的力量难以兼顾。同时，受以批（许可）代管等传统管理方式惯性影响，体现其综合管理定位的研究拟定有关城市管理方面的中长期发展规划、综合协调各级各类工作关系等工作，没有得到相应重视。