从中国政府1986年成立国务院扶贫开发领导办公室以来，具有中国特色的有组织、有计划、大规模的政府主导的农村扶贫开发模式开始实施。在《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》等减贫规划执行的过程中，政府专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、国际合作扶贫等开发模式成为政府与社会各界共同参与扶贫开发时达成的共识。一直以来，国家扶贫办以下拨扶贫资金到贫困县为主要扶贫方式，这些扶贫资金又重点投资于贫困地区基础设施建设。而对文化扶贫、教育扶贫、科技扶贫、创业扶贫等涉及贫困主体脱贫致富能力提升的开发方式虽有涉及，但覆盖范围不广且效果不太令人满意，需要在今后的扶贫开发进程中不断加强。可以预见，在当前创业行为迅猛发展的新形势下，农民创业将成为贫困地区实现脱贫致富和农民自我能力提升最为有效的方式之一，也会成为中国未来扶贫开发措施的有益补充。同时，农民创业需要与国家扶贫开发政策实现有效衔接。

第一节 农民创业与贫困治理模式创新

20世纪80年代以来，学术界针对中国扶贫对策的研究日益兴盛，经济学、政治学、管理学、社会学等不同学科背景的研究者都开始涉足贫困与反贫困领域，并从不同的学科背景出发探讨不同时期的扶贫对策，这对推进中国扶贫开发事业提供了不少有益启示。笔者通过对扶贫对策相关研究文献的整理发现，将农民创业与国家扶贫开发政策相结合的文献主要散见于扶贫部门领导的会议讲话，从学术上进行深入探讨的研究成果还很少。2006年5月14日，在中国扶贫开发协会、北京大学贫困地区发展研究院等联合主办的首届中国贫困地区可持续发展战略论坛上，时任宁夏回族自治区人民政府副主席张来武在会上作了题为“创业式扶贫”的主题发言，他指出：创业式扶贫是在坚持市场导向、注重金融推动、立足科技项目、突出科技创业背景下实行的政府、社会、市场三线推动扶贫体制创新，其最核心的理念是培育市场主体力量，通过扶贫的市场主体力量实现贫困地区农村和农民的持续发展。^[1]

2007年12月11日，在国务院扶贫办和中国光彩事业促进会共同主办的“城乡统筹进程中的创业扶贫论坛”上，国务院扶贫办主任范小建分析了创业扶贫与传统扶贫方式的不同点：一是创业扶贫强调运用合作创业的投资模式和合作经济的组织形式，将更多的商业资本等社会资源整合到扶贫开发领域，适应了农村贫困群体脱贫致富的需要；二是创业扶贫强调扶贫开发组织资源的创新，主要表现在由政府引导并支持扶贫企业及其他扶贫组织参与国家扶贫开发的制度性建设；三是创业扶贫强调各类扶贫实体既要运用市场经济力量，又能自觉地承担社会责任；四是创业扶贫强调引导农村贫困群体进行创业活动，让农村贫困群体在通过参加合作创业项目实现短期解困的同时，还要不断提高扶贫资金的运行水平和使用效益，增强贫困人口的自我发展能力。范小建在会上还指出，创业扶贫是对开发式扶贫措施的创新，是对现行扶贫开发措施的延伸和完善（高保生，2007）。

近年来，在农民创业与扶贫开发的实践中，国内也有一些地方开始了相关尝试，创业对农民脱贫致富效果显著。2006年，河北省开始实施以帮助贫困户建设稳定增收脱贫项目为主要内容的“扶贫开发细胞工程”，该工程的主要做法是在全省52个贫困县各选择1000个贫困户，向每个贫困户至少投入2000元创业资金，建成以种植、养殖业为主的入户脱贫增收示范项目，并形成周转项目、扶贫资金、科技培训、生产销售服务和社会帮扶力量“五到户”的创业示范项目运作模式。至2012年，该工程共投入财政扶贫资金3.3亿元，直接扶持了10.3万个贫困家庭，让40万贫困农民脱贫致富。^[2]2011年12月，贵州省“千村创业万人就业工程”启动，该工程选择20个县1000个村的1000名村干部进行创业引导和培训，通过找准创业项目和提高创业技能，实施“造血式”创业项目，并带动10000名农村劳动力就业。^[3]2012年2月，重庆市投入专项资金5000万元，对全市贫困村实施“科技创业扶贫示范工程”，该工程主要支持贫困村农民工返乡创业、微型企业创办及特色产业发展等，并实行科技特派员技术服务、科技培训等配套措施；目标是在此后三年内，在全市带动发