“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”是十八届四中全会为“建设法治政府”明确的内涵和要求。^[1]随着法治政府建设的不断推进，从中央到地方的各级政府均在行政思维、目标、方式和程序等诸多方面进行改革和创新。可以说，法治政府建设目标的提出以及各级政府积极践行法治的努力已经在改变我国既有的社会治理格局。政府作为执法者，站在社会治理的第一线，随着政府与社会、管制与自由等边界的不断革新，政府自身的目标和角色也在发生着变化。法治政府建设在我国法治化建设的改革中是关键性问题，在我们讨论政府各项行政执法创新以及制度建设之时，必须围绕法治政府的未来发展目标进行，服务于法治政府建设的直接目标，以及法治中国建设的终极目标。

一 法治政府的内涵

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“全面推进依法治国”的执政要求，并将建设法治政府与法治国家、法治社会一道，作为国家治理的基本要求。虽然此前中国共产党全国代表大会的报告、党中央全会的公报或决定也曾涉及过依法行政、法治政府的相关内容，例如十六大提出的“全面推进依法治国”，十七大提出的“加强社会主义法治国家”，但十八届四中全会的《决定》是我国历史上第一次完全以“依法治国”为主题的党中央全会报告。马怀德教授认为这标志着中国共产党作为执政党，对法治和依法治国的认识有了“进一步的深化”。公报此次提出的法治国家、法治政府和法治社会三位一体的概念，为更全面地理解、建设法治奠定了理论基础。其中，法治国家的建设包括科学立法、严格执法和公正司法；法治社会的建设则包含社会团体与行业协会等方面的法治问题。^[2]法治政府建设，作为法治实施体系的重要组成部分，在未来法治中国建设和全面推进依法治国体系中占据不可或缺的重要地位。就三者关系而言，姜明安教授指出，法治政府建设是法治国家建设的关键，也是法治社会建设的保障。^[3]政府作为法律最主要的执行者，如果其本身无法实现法治，不按法律规则行事，那么如何能够使科学立法落到实处？又如何能够确保公正的司法不被践踏？也就更谈不上严格执法了。

就法治政府的内涵而言，《决定》为法治政府设定了六项标准，即职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效和守法诚信。这些标准不仅为我们勾勒出了我国法治政府的内涵，也明确了未来政府改革的基本目标和手段。与此同时，为配合法治政府建设的目标，《决定》还特别列举了六项具体改革措施，即：（1）依法全面履行政府职能；（2）健全依法决策机制；（3）深化行政执法体制改革；（4）坚持严格公正文明执法；（5）强化对行政权力的制约监督；（6）全面推进政务公开。以实现法治政府六项标准为目标，以落实六项具体改革措施为路径，从职能设定到权力制约，《决定》所描绘的法治政府建设宏图既展望了远景预期，又明确了近期任务，在为法治政府建设指明方向的同时，也为我们勾勒出了未来我国政府运作的基本框架和基本特点。在我们研究与政府有关的任何制度构建之前，必须明确该制度所要实现的价值和服务的对象。

（一）职能科学

法治政府应当是有限的政府，^[4]科学的职能划分为政府行权划定了合理的界限。我国从计划经济时期走来，政府采取家长式的大包大揽，自上而下统筹社会生产和生活。在这一时期，家长式的政府似乎和社会生产生活融为一体，而每个人的工作、生活都离不开组织，离不开单位。然而，法治政府绝不是大包大揽的政府，而是职能科学且界限明确的有限政府，这便要求法治政府建设过程要处理好三个关系：第一是政府与市场的关系；第二是政府与社会的关系；第三是政府之间纵向与横向的关系。^[5]

1.政府与市场

与法治政府建设相对应的，是我国的市场体制改革。十八届三中全会的报告中明确强调要坚持深化经济体制改革，使市场在资源配置中起到“决定性作用”，并坚持“完善现代市场体系”。与此同时，报告还提出，“市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”，实现简政放权。^[6]促进和保障自由竞争是市场化改革的题中之义，政府作为掌握公共资源和权力的非营利性机构，面对