权力清单并非传统的行政法概念，而是受国际法的启示引入行政法领域的。1994年生效的北美自由贸易协定（NAFTA）首先采用了清单模式管理外商投资，负面清单列举的领域禁止或限制外资进入，正面清单列举的领域允许外资进入。自美国与新加坡签订了自由贸易协定之后，亚洲国家逐步开始使用清单模式。^[1]由于清单模式与行政法中“职权法定”“法无授权不可为”的理念在一定程度上有契合之处，逐渐被引入行政法领域，用来划定行政权力边界和责任边界。

权力清单首次在我国出现是2005年邯郸市政府公布的市长权力清单，它的出现有着深刻的时代背景，清单背后依法行政的理念早在改革开放之初就已生根发芽。改革开放之初人们就意识到，市场经济就是法治经济，在经济发展的同时，与市场经济相配套的民事法律制度不断完善。但随着改革开放不断走向深入，专断的行政权力屡屡干涉经济活动，不但导致腐败问题突出，更影响了市场经济的正常发展。随着1990年《行政诉讼法》的颁布实施，行政诉讼案件受案量逐年增长，行政机关败诉的案件屡见不鲜，在一定程度上约束了政府权力，但在当时的背景下，司法作为外部监督者毕竟力量有限，真正起到助推作用的是政府自身主动寻求法治化变革的内驱力。1997年召开的党的第十五次全国代表大会将依法治国确定为治国的基本方略，1999年通过的《宪法修正案》明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，随后，国务院发布《全面推进依法行政决定》，对依法治国方略进行进一步阐述，认为“依法行政是依法治国的重要组成部分，很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性意义”。2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，从目标、原则、基本要求等各方面对依法行政进行了系统阐述，明确要求“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行”，“行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任”。分别于1996年、2004年颁布实施的《行政处罚法》和《行政许可法》开创性地规定了行政处罚权和行政许可权的设定制度，成为依法行政的重要法律依据。行政诉讼制度的建立和发展，行政立法的不断补充和完善，政府主动推进依法治国和依法行政的努力，是催生权力清单制度产生的时代背景。

2003年，李友灿贪腐案案发，作为河北省对外贸易经济合作厅原副厅长，李友灿利用进口汽车配额审批权疯狂受贿，而他的主管领导和同事，竟然不知道他手中还握有这项审批权，该案暴露出了行政权不公开不透明的问题。在时任河北省委副书记、省纪委书记张毅的推动下，邯郸市政府于2005年公布了国内首份市长权力清单，经过梳理，邯郸市市长共有93项职权，7位副市长中职权最多的有22项，最少的7项。^[2]此后，湖南省、贵州省、北京市、成都市、海口市、石家庄市、郑州市等省市陆续公布本级政府的权力清单。随着2008年《政府信息公开条例》的施行，全国各级政府掀起公布权力清单的高潮。迄今为止，全国大部分省、自治区、直辖市都在其门户网站上公布了部门及下属机构的职权内容和法律依据。2013年，权力清单制度获得中央层面认可，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确要求“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，将权力清单制度作为一项明确要求写入党的重要文件。本报告通过对2014年1月1日至2015年8月31日（以下简称为“报告年度”）权力清单制度发展实践与理论方面的考察，尝试描绘出我国权力清单制度发展的基本图谱。

一 我国权力清单制度发展的实践状况

（一）我国权力清单制度的立法概况

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》是全面阐述依法治国方略的纲领性文件，文件再次要求“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”，“各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项”。文件中虽然没有出现“责任清单”四个字，但明确要求行政机关“全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制”。

2015年3月24日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合