一 《立法法》修改的相关实践评述

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，这是自《立法法》2000年颁布施行以来的首次修改。《立法法》是关于国家立法制度和规范立法行为的重要法律，对立法权限划分、立法程序、法律解释、适用与备案等重要制度作了规定，对规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，发挥了重要作用。

为回应立法实践工作遇到的一些新问题、新情况，2013年10月30日，修改《立法法》被纳入十二届全国人大常委会立法规划。《立法法》修改经过2014年8月、12月两次常委会和2015年3月全国人民代表大会审议，修改后的《立法法》条文从原来的94条增加到106条，其中修改了35条，增加了11条。修改的重点集中于地方立法权、授权立法、科学立法与民主立法方面。

（一）地方立法权

1.地方立法权的修改及其背景

表1 关于地方立法权的新旧法内容对照

续表

我国《宪法》没有赋予设区的市地方立法权，^[1]省、自治区、直辖市、民族自治区、自治州、自治县具有的地方立法权是《宪法》明确赋予的。现行《宪法》实施后，《地方组织法》与《立法法》逐步扩大地方立法权，1982年修改的《地方组织法》赋予省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会地方性法规草案拟订权^[2]及地方政府的规章制定权^[3]，1986年修改《地方组织法》进一步赋予省会市、经国务院批准较大市地方立法权^[4]，2000年出台的《立法法》明确较大的市（省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）地方立法权限。

国务院曾于1984年、1988年、1992年和1993年分四批将19个城市确认为较大的市，^[5]但这种审批工作在1994年戛然而止。随着各方面事业的发展，以温州、东莞、佛山为代表的许多后发城市在人口规模、经济总量等方面已经远远超过了许多较大的市，但苦于审批大门的关闭而无法实现立法权与经济实力的匹配。“申大”一直被这些城市视作进一步拓宽发展道路的重要条件。2013年，党的十八届三中全会提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，在当时也被解读为“申大”大门的重新开启。2014年，党的十八届四中全会《全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。”为落实好党中央的精神，既要依法赋予所有设区的市地方立法权，以适应地方实际需要，又要相应明确其地方立法权限和范围，避免重复立法，维护国家法制统一。为此，《立法法》改变了过去三种特殊的市享有立法权而一般设区的市没有立法权的立法权分配不平等问题，对设区的市一级地方立法制度作了重大修改。《立法法》赋予了所有设区的市、自治州以及东莞、中山、嘉峪关、三沙这四个地级市地方立法权，^[6]并对地方立法权的行使在程序和范围上作了一定的限制。

2.《立法法》修正前后我国地方立法的实践

为回应《立法法》关于地方立法主体扩张的改革，各地所从事的实践主要包括以下三个方面：为争取立法权主体资格而进行撤地（县）设市改革，省级人大常委会通过发布决定的方式确定地方立法主体权力行使的时间、步骤，各地逐步发布或修改地方立法条例，规范地方立法权的行使。

第一，2015年4月4日，西藏林芝地区撤地设市，在原林芝县行政区域设立巴宜区；2015年4月12日，新疆吐鲁番地区撤县设市，撤销吐鲁番（县级）市建制，改设高昌区。

第二，《立法法》规定，由省级人大常委会综合考虑本辖区内设区市的人口、经济、立法需求与能力等各项因素，确定其行使立法权的具体步骤与时间——自2015年3月15日《立法法》修正到2015年8月以来，安徽省、广东省、福建省、河北省、广西壮族自治区、河南省、浙江省、吉林省、湖北省、江苏省人大常委会先后通过决定的方式确定了68个设区的市（包括两个自治州）行使地方立法权的时间（见表5），其中吉林省、湖北省所有设区的市都已行使地方立法权。

从十个省份人大常委会所发布决定的内容来看：只有河南省人大常委会在决定中明确了部分设区的市行使地方立法权的步骤——平顶山、开封、安阳、鹤壁、驻马店、漯河市人民代表大会及其常务委员会自本市人民代表大会依法