行政决策并非传统行政法学上的概念，我们也无法在类型化的行政行为中发现行政决策的行为类型或与之相似的行为，但行政决策作为我国现代行政管理中广泛运用的手段之一，确实是在中国的行政实践中产生发展并较好地适应了中国行政实践的需求。2004年国务院出台的《全面推进依法治国实施纲要》和2008年施行的《加强市县政府依法行政的决定》中将“依法决策”作为行政决策的根本要求；“推进行政决策法治化”也在2010年出台的《国务院关于加强法治政府建设的意见》中提出，并作为实现“依法决策”的基本目标；2014年十八届四中全会上更是从法定程序、决策责任等方面提出“健全依法决策机制”的要求。随着法治中国建设的推进，行政决策法治化已经成为我国法治政府建设的重要内容之一，社会各界也在推动行政决策法治发展方面进行了诸多的探索与尝试。本报告通过对2014年1月1日至2015年8月31日（以下简称为“报告年度”）行政决策法治发展实践与理论方面的考察，尝试描绘出我国重大行政决策法治发展的基本图谱。

一 我国行政决策法治的实践状况

（一）我国行政决策法治的立法概览

2014年，党的十八届四中全会关于《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要求“健全依法决策机制”，从程序、人员参与及决策责任三方面提出了行政决策法治发展的方向：第一，在程序上提出了“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”的要求，从而确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。报告中还特别强调了“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制”，凡是未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论；第二，强调在决策的过程中“建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”，保证法律顾问在制定重大行政决策过程中发挥积极的作用；第三，决策责任上，要求“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任”。纵观报告年度内全国各地与行政决策这一议题相关的立法，我们可以发现各地的立法活动体现出对四中全会要求的积极响应，专门性立法，特别是针对决策过程中一些具体环节的立法趋势也在明显加强。具体详述如下：

尽管我国目前尚无一部统一的行政程序法来规范行政决策活动的行为，但从湖南省首推《湖南省行政程序规定》，其中专设章节规范行政决策程序以来，越来越多的地方出台适用于本地的行政程序规定来约束行政决策，特别是重大行政决策的行为。截至报告年度内的统计显示，宁夏回族自治区、江苏省两个省份推出了关于包括规范重大行政决策程序在内的行政程序地方政府规章。2014年以来，重庆市也正在酝酿出台《重庆市行政程序条例》，立法工作正在稳步推进中，其中也将专章规范行政决策行为，这也将成为全国首个出台涉及行政决策程序规范的地方性法规。

在关于重大行政决策的专门性立法方面，浙江省、甘肃省、内蒙古自治区、宁夏回族自治区共4个省份在报告年度中出台了关于重大行政决策程序的地方政府规章；淮安市、鄂尔多斯市、芜湖市、来宾市等24个城市出台了关于重大行政决策程序规定的行政规范性文件。此外，还有不少省级政府部门也针对部门的实际情况与特点出台了重大行政决策的程序规范，如《广西壮族自治区商务厅重大行政决策程序规定》《湖南省教育厅重大行政程序规则》《广东省林业厅重大行政决策程序规定（试行）》等。与此同时，国务院法制办在2014年底新闻发布会上透露，目前重大行政决策程序条例正在有条不紊地制定中，以推进重大决策程序的法治化。^[1]可见，我国重大行政决策程序规范的立法趋势正在沿着从地方到中央的路径稳步地发展。

针对四中全会报告中提出的五步决策法定程序，不少省份也出台了关于建立与完善合法性审查、征求意见与听证咨询等形式的公众参与、专家论证、风险评估等专门性立法。在合法性审查的立法方面，有《龙岩市行政决策合法性审查规定》《镇江市政府重大行政决策合法性审查规则》《甘孜藏族自治州重大行政决策合法性审查规定》等；在公众参与的立法