2014年，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。理顺行政强制执行体制。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。

从上述四中全会的《决定》中可以得出，关于行政执法体制改革的具体方向基本确定。纵向上，要减少执法层次，根据不同层级政府的事权和职能，合理配置执法力量；横向上，在多领域内全力推进综合执法，并在有条件的领域推行跨部门综合执法。目前已经开展综合执法体制改革的领域包括城市管理、文化、农业、交通等行业，可以分为两种模式：第一种是相对集中行政处罚权制度；第二种是以各地行政服务中心为依托的相对集中行政许可权制度。^[1]而较早推进跨部门综合执法的领域，是20世纪90年代中期城市管理领域开展的相对集中行政处罚权制度。这一制度以解决行政执法领域普遍存在的多头执法、多层执法、重复执法、权责脱节等问题为主要目的，初步改变了“七八个大盖帽围着一个破草帽”的状况，执法效率得到明显提高。因此，本章将重点对2014年以来城市管理综合行政执法机制的实践现状、理论研究重点及制度建设情况做一个全面的梳理。

一 2014年以来我国城市管理综合行政执法的制度建设

（一）我国城市管理综合行政执法的发展历程

改革开放以来，我国城市发展波澜壮阔，城镇化率已由1978年的17.9%达到2014年的54.8%。伴随着城市化进程的不断加快，在城市管理中各种复杂的管理难题以及城市管理的体制性问题和矛盾也日益凸显。1996年《行政处罚法》颁布以后，综合行政执法机制改革首先在城市管理领域开展起来。其发展历程大致可分为以下四个阶段：

第一，试点阶段（1996.4～2000.9）。1996年4月15日国务院发布了《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔1996〕13号），指出：“各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行；国务院各部门要认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制，支持省、自治区、直辖市人民政府做好相对集中行政处罚权工作。”据此，国务院法制办积极开展了相对集中行政处罚权工作，推进行政执法体制改革。随后全国有16个设区的市获得了批准。^[2]

第二，扩大化阶段（2000.9～2002.8）。2000年9月8日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号），对加强试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定。进一步明确了试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、扩大试点范围。此外还明确了开展相对集中行政处罚权试点工作的审批程序。^[3]

第三，推广阶段（2002.8～2014年）。2002年8月，国务院颁布了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），明确规定国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。国发〔2002〕17号文件的下发，标志着试点工作的结束。截至2013年初，全国656个城市中已有621个实施了城管综合执法工作，占城市总数95%。^[4]一些地方为推进相对集中行政处罚权工作，制定了地方性法规和地方政府规章，截至2014年末，浙江省、四川省、上海市等16个省市制定了城市管理地方性法规，安徽省、北京市、天津市、哈尔滨市等26个省、市出台了地方政府规章。此外，还有大量的地方政府规范性文件。^[5]

此外，国务院办公厅于2002年10月11日转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办〔2002〕56号），就清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法试点共组作出了部署。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院