一 2014～2015行政程序立法实践

建成法治政府是依法治国战略的重要组成部分，而建设法治政府的核心在于落实依法行政，即通过法律约束行政权从而使行政权在良法的规范下行使。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在阐述深入推进依法行政部分明确提出要“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”，在重大决策中引入“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”机制，并将其确定为重大行政决策的法定程序。《决定》还指出要进一步完善、规范执法程序，做到文明执法、公正执法，并对政务公开加以强调。由此可见，通过程序机制监督及约束行政权的行使是十八届四中全会建构法治政府的基本思路之一。

事实上，行政程序之于建设法治政府的重要性早已获得承认。1989年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》确定了行政程序违法将导致行政行为无效的原则，以司法审查的视角肯定了行政程序的价值。^[1]1996年制定的《中华人民共和国行政处罚法》，在形式上首次系统且完整地规定了某一类行政行为的程序，在内容上则首次将听证制度引入行政处罚领域。^[2]2008年4月公布的《湖南省行政程序规定》则是我国首部针对行政程序进行的地方统一立法，从此开启了我国地方性统一行政程序立法的序幕。随后，云南省云平县、汕头市、山东省、酒泉市、西安市、海口市、邢台市、凉山州相继出台了地方行政程序规定或暂行办法，践行法治政府建设的程序主义道路。

（一）统一行政程序立法最新进展

1.三部地方统一《行政程序规定》出台

2014年10月《决定》发布之后，2015年1月至2月初，江苏省政府、宁夏回族自治区政府、兰州市政府相继发布地方行政程序规定。其中，《江苏省行政程序规定》《宁夏回族自治区行政程序规定》是继《湖南省行政程序规定》及《山东省行政程序规定》发布之后出现的新一轮省级地方政府进行行政程序立法浪潮的产物。

纵观三部《行政程序规定》，除总则、行政程序主体或行政职权章节之外，其余部分均是按照行政行为的种类搭建立法框架，每种具体行政程序再根据程序的进程与步骤进行详细立法，分类详见表1。

表1 三部《行政程序规定》所规范的行政行为类型

社会事务的纷繁复杂决定了行政行为的多样性，行政机关为达到不同的目标会采用不同的行政行为。另外，根据不同的标准也可以将行政行为进行分类，如内部行政行为与外部行政行为、羁束行政行为与裁量行政行为、依职权的行政行为与依申请的行政行为等。因此，将行政行为进行类型化之后再为其设定程序规范十分必要，有助于提升行政程序法的可操作性。

上位行政程序立法的出台促进了下位行政程序法的立法活动，有助于依法行政的实现。以江苏省为例，2015年1月6日江苏省政府发布《江苏省行政程序规定》之后，南通市、淮安市、镇江市先后出台了地方规范性文件，^[3]从认识《江苏省行政程序规定》的重要性、组织培训学习、加大宣传力度、强化组织领导及监督力度等众多方面确保《江苏省行政程序规定》的实施，并根据本区域的情况完善、细化《江苏省行政程序规定》的配套制度。如依法界定行政执法主体、制定完善重大行政决策程序、健全行政执法程序规定、推进政府管理创新等，实现了一般性要求与地方特殊性的结合，有利于将依法行政原则落实到具体层面。

我国从2004年开始就一直在准备启动行政程序法的立法程序。不过到目前为止，在国家层面尚未形成一部统一的行政程序法。但对于行政程序的要求在一些单行法、部门法中早有体现，后来如湖南等地出台了统一且全面的行政程序规定。因此，我国行政程序法的演进呈现出“分散式的中央单行立法与先于中央的地方统一立法相结合”的发展路径。^[4]就2014～2015年而言，宁夏回族自治区及江苏省以地方政府规章的形式完善了本区域行政程序立法，这无疑会为日后我国制定统一的行政程序法积累经验。而《兰州市行政程序规定》的实施也将促进甘肃省行政程序立法的进步。

2.两部《行政程序条例》立法程序启动

2014～2015年，北京市、重庆市也已经启动地方行政程序法的立法程序，《北京市行政程序条例》及《重庆市行政程序条例》的出台已经指日