2015年1月1日，德国社会学家乌尔里希·贝克因心脏病辞世，但其所留下的以“风险社会”理论为代表的学术遗产却将永久影响社会学、政治学、管理学、法学等诸多领域。在贝克所描绘的“风险社会”之下，传统的自然风险如洪水、地震、海啸等依然存在，工业社会科技的进步带来的新增风险如核污染、有害食品添加剂、环境污染、生物安全等又引发了新的风险治理难题，二者相结合所导致的复合型风险将极难预防和控制。现代社会风险规模的扩大化和风险形式的复杂化对政府治理和传统行政法治带来了巨大的挑战。近年来，我国行政法学者已经注意到了这一现象，并以风险行政法的视角开展了诸多有益的学术探索。

风险的回应和治理机制包括市场机制、政府机制和社会机制。市场和社会对一定范围内的风险可形成一定的自治模式，在自治范围内较好地控制乃至消弭风险，保证风险处于低水平状态。因此，当风险规制活动需要行政或行政活动介入时，通常是该领域发生了难以通过自治系统解决的复杂风险，引发了公共安全问题。^[1]在这个意义上，风险规制与公共安全法治所面临的问题将发生统一。在当代中国的风险规制实践中，政府对风险的主动介入和控制也主要体现在了食品药品、能源环境等难以通过自治控制风险的领域。

而随着对公共安全认识和理解的不断深入，我国的公共安全法治进程处于不断推进之中。早期，政府对于公共安全的理解主要限于维护社会治安秩序，这种公共安全观更多着眼于整体的社会秩序而非个体权利。近年来，以“人的安全”为中心的新安全观念迅速兴起，并在国际上获得了广泛认可。在这一理念的影响下，我国政府先后将安全生产、防灾减灾救灾等纳入公共安全体系。2012年，十八大首次提出了强化公共安全体系的要求。2013年政府工作报告中则指出需要从食品安全着手，提升食品药品安全保障水平，保障公共安全。^[2]

中国共产党十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）提出“健全公共安全体系”的要求。指出要“完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。健全防灾减灾救灾体制。加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动”。这一表述可视为决策层对公共安全新认识的集中体现。可以看出，新的公共安全体系包括了食品药品安全、安全生产、防灾减灾救灾、社会治安等多方面工作，兼顾了传统与非传统安全因素。《决定》所提出的相关要求将直接推动我国公共安全法治化进程。

一 风险规制与公共安全法治的实践进展

（一）食品安全法治

2014年以来食品安全法治领域的主要工作围绕《食品安全法》的修订而展开。《食品安全法》修订通过后，《食品生产许可管理办法》《食品经营许可管理办法》等配套立法也相继出台。监管组织上，国务院食品安全委员会专家委员会成立；监管手段上，依照行政审批制度改革的政策要求，出台了《关于对取消和下放行政审批事项加强事中事后监管的意见》，对食药监管中的行政审批进行了清理改革；执法规范上，通过了《食品药品行政处罚程序规定》。

1.《中华人民共和国食品安全法》修订通过

2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议表决通过了新修订的《食品安全法》。修订后，《食品安全法》的条文由104条变成154条，在理念、制度和具体机制上均有实质更新。具体而言，新《食品安全法》主要在以下8个方面对旧法进行了完善：（1）完善统一权威的食品安全监管机构，由分段监管变成食药监部门统一监管；（2）建立最严格的全过程监管制度，对食品生产、流通、餐饮服务和食用农产品销售等各个环节，食品生产经营过程中涉及的食品添加剂、食品相关产品的监管，网络食品交易等新兴业态，过程控制等一系列制度都进行了细化和完善，进一步强调了食品生产经营者的主体责任和监管部门的监管责任；（3）更加突出预防为主、风险防范，对食品安全风险监测、风险评估等食品安全中的基础制度进行了进一步完善，增设了责任