信访制度自中华人民共和国政务院1951年6月7日《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》^[1]正式确立以来，在我国已经历了六十余年的发展历程。改革开放之后，我国开始着力建立现代国家法制体系，推进依法治国的基本方略，在新的历史时期，信访制度也发生了一系列变化。在当今社会，信访是党实践“群众路线”的一种重要方式，它兼具政治参与功能、权力监督功能和权利救济功能。

2005年，国务院颁布了修订的《信访条例》，标志着我国信访工作开始向法治化迈进。信访的定义也发生了很大的变化，按照《信访条例》的第2条规定来看：“所谓信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”可见信访在现代社会的功能实质上是一种人民群众与党和政府的联系渠道，一种人民群众提出诉求的舆情了解途径，而这种途径应该是存在于法治的基础之上的。

在条例颁布后，中央各部门、不少省、市政府也陆续发布了行政规章、工作办法、暂行规定等，信访制度日益趋于规范。但是另一方面，由于我国社会与经济制度变革加速，社会矛盾逐渐增多、人们权利意识的增强、利益诉求增多，导致信访的数量也在增多。因此，如何将信访引入法治化进路，在法治条件下发挥信访的功能，是我国信访工作接下来将要面对的主要问题。

本报告通过对2014年以来信访法治化发展实践热点的考察，将我国信访制度的发展情况作一报告。

一 2014年以来我国信访制度发展的实践状况

（一）2014年以来我国信访制度法治发展的立法

为了使信访制度与公民救济实现法治化，纠正“重数量，轻解决，重维稳，轻化解”的考核方式，使信访部门把工作重点放在推动信访问题的解决和化解上，我国2013年底新一轮的信访改革取消了将信访案件数量排名作为考核指标的做法。这回应了社会各界多年的提议，也使得我国信访制度法治化之路更向前迈进了一步。本报告年度是信访法治化的关键年，从中央到地方各部门，出台了很多法规、规章和规范性文件，都对信访法治化问题做出了相应规定。

2014年2月25日，中央办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，该《意见》着力从源头上预防和减少信访问题的发生，进一步畅通和规范群众诉求表达渠道。文件要求各级国家机关及其工作人员要严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。2014年3月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，要求各地区各部门切实加强协调配合，健全涉法涉诉信访工作机制，努力形成依法解决涉法涉诉信访问题的合力。十八届四中全会《决定》明确提出“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。中央作出的这一系列重大决策和部署，抓住了信访工作的关键，明确了信访工作制度改革的方向，是做好新时期信访工作的基本思路。而如何保障合理合法诉求得到解决，从源头上减少信访问题的发生，对涉诉涉法的信访问题依法终结都是信访法治化的重要目标。

我国目前还尚无一部全国人大层面的法律对信访问题进行规范，国务院《信访条例》作为行政法规，是信访领域最高层级的规范。尽管《信访法》还没有纳入全国人大的正式立法计划之中，但是部分国务院部委、地方人大和政府对信访工作已经作出了很多规定，包括地方性法规、部门规章、地方政府规章和行政规范性文件等形式。截至报告年度内的统计显示，广东省和山东省人大先后通过公布了本省的《信访条例》，河北省也于2015年9月新修订了《信访条例》。这标志着广东、山东省和河北省的信访法治化工作向前迈了一大步，这些规定对信访主体、信访程序、涉诉信访等问题进行了规定。

在中央文件对信访工作法治化的要求提出之后，国务院很多部委都对信访问题出台了相应的部门规范性文件，如《商务部关于通过法定途径分类处理信访投诉请求清单》《环境保护部关于改革信访工作制度依照法定途径分类处理信访问题的意见》《民政部关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的实施意见（试行）》《国家卫生和计划生育委员会办公厅关