从2013年12月，全国人大常委会第一次审议《行政诉讼法修正案（草案）》并面向社会公开征求意见，到2014年11月1日修正案三审通过，这是10个月的时间。从2014年11月修正案通过，到2015年8月底，这又是10个月时间。在这20个月的时间内，行政诉讼领域的实践和理论研究都围绕着一个核心——《行政诉讼法》的修改和实施。

前面10个月可以被称为“议论时期”，后面10个月分为两段：从2014年11月到2015年4月，是“准备时期”；从2015年5月至2015年8月底，是“实施时期”。

一 改革实践：以修法为核心，努力远超文本变动

此次《行政诉讼法》的修改赶上了全面深化改革、全面推进依法治国的重要时期，修法拥有一个宏大的背景，同时也受到了各方面的高度关注。

（一）议论时期：修法方案在司改的大潮中加速进化

2013年12月，第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议了《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》（以下简称《草案》），并于2013年12月31日至2014年1月30日，在中国人大网公布，向社会公开征求意见。这是1989年《行政诉讼法》制定之后，立法机关第一次审议该法的修正案。

《草案》报告人指出，此次法律的修改把握了以下几点：“……三是坚持从实际出发，循序渐进，逐步完善；四是总结行政审判实践的经验，把经实践证明的有益经验上升为法律。”^[1]结果是，这一草案的内容过于保守，基本上只是把在司法解释中已经生成的制度在法律中确定下来，少有制度革新，人们对这一版草案的评价普遍不高。但庆幸的是，在短短10个月之内，《行政诉讼法》的修正案经过了全面的讨论，当其最终通过时，已经发生了显著改观。这离不开以下几个方面的努力。

1.中央坚定地推进司法改革的远大目标

在第一版草案出台前不久，中共中央召开了第十八届三中全会，全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。这是对中国下一步全面深化改革的纲领性文件，舆论普遍认为，这次会议或将开启中国改革“2.0时代”。对于行政诉讼，人们自然也希望能够开启“行政诉讼2.0时代”，但第一版修正案离这一目标显然差得太远。

《决定》明确提出了司法改革的目标，要“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。还列举了一些具体的改革举措，例如“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，以及“建立符合职业特点的司法人员管理制度”等。

中央的改革决心没有止步在《决定》上，三中全会后，很快就成立了中央全面深化改革领导小组。2014年2月28日，习近平同志主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议，会议审议通过了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》（以下简称《司改意见》），明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表。

更为重要的一个事实是，全国人大常委会正在对《行政诉讼法修正案（草案）》三审稿进行审议时，党的十八届四中全会召开，全会史无前例地选择了依法治国作为主题，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。相对于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，新的文件针对性更强，对司法改革提出了更明确的要求。

这些决策都鞭策着立法机关，务必使修法的理念与全面深化改革的要求相一致，使修法的节奏跟上全面深化改革的步伐。

2.全国人大提高了《行政诉讼法》修改预期

在2014年3月，第十二届全国人大召开了第二次全体会议。此次会议召开在全面深化改革的元年，充分体现了改革的精神。在会后的记者会上，当被问到信访问题时，全国人大的新闻发言人傅莹表示，全国人大常委会将对《行政诉讼法》进行一个比较全面的修改，尽可能排除对“民告官”的各种阻碍。对比第一版草案的指导方针，全国人大显然已经调高了对《行政诉讼法》修改的预期。

事实也表明，全国人大确实加强了工作力度、改进了工作效率。在第一版草案向社会公开征求意见之后，全国人大常委会法律委员会、内务司法委员会和法制工作委员会联合召开座谈会，听取全国人大代表以及最高人民法院、最高人民检察院、