公共文化服务体系作为一种战略规划概念，是中国进入21世纪以来改革开放日益向纵深发展、特色社会主义理论建设和实践不断完善、在成熟的基础上产生的又一文化理论创新成果。2005年，党的十六届五中全会首次提出“公共文化服务体系”的概念；2007年，国家开始全面部署公共文化服务体系建设，随后，“覆盖全社会的公共文化服务体系”在党的十七大以后成为全面建设小康社会的重要目标之一；2012年，党的十八大提出要完善公共文化服务体系，提高服务效能；十八届三中全会又首次提出建设“现代公共文化服务体系”，“现代性”成为公共文化服务体系建设的全新时代命题。至此，国家公共文化服务体系建构的战略规划基本形成。

一 公共文化：国家视域的“下移”与“聚焦”

公共文化最显著的特性在于其文化的公共性，具体可理解为：“在外延方面，公共文化主要指具有群体性、共享性等外在公共性特征的文化；在内涵方面，公共文化是在文化的精神品质上具有整体性、公开性、公益性、一致性等内在公共性特征的文化”^[1]。在文化领域，新中国成立后，政府一直把文化作为一种“事业”，设立与公共服务对应的公共文化机构，统称为“文化单位”，纳入计划体制下的官僚科层网络中进行管理，文化领域都称之为文化事业。1978年实行改革开放以后，随着市场经济体制的建立和完善，被包含在“公共文化”中的文化的经济属性得到开发，文化产业的概念开始从文化事业中剥离出来。在2000年的“十一五”规划中，首次将文化产业和公益性文化事业区分开来，文化产业获得了独立性概念。与此相对应，公共文化服务体系的概念在2005年被正式确定出来，从此，公共文化服务体系建设成为国家文化建设战略层面必不可少的一环。“公共文化服务体系作为一种概念范畴的提出，本身既是对文化事业体系的‘内涵超越’。公共文化服务作为一种现代服务型政府的职能延展，并不是文化事业的‘转型升级版’，传统文化事业体系与现代公共文化服务体系代表了不同时代的政治理念和管理方式，存在着从基本理念到功能结构上的诸多差异。建立公共文化服务体系，促进了文化事业向现代公共管理理念的转型。”^[2]从对国家文化领域发展演变历程这一简单梳理概括中，可以看出国家对公共文化的认识存在视域“下移”与“聚焦”的转变（见表1）。

表1 文化领域发展形态对比

“文化事业单位”是国家计划经济体制的条件下在文化领域中实行的一种管理和组织形态，其核心目标是要满足国家意识形态的正当性对于社会动员渠道的要求，在整体上表现为一种自上而下的文化动员体系，立足于“计划配置、干部任命、专业技术”三大基础之上，形成了“资源体制内循环、身份刚性约束、行业壁垒”三大特征。^[3]虽由文化事业单位所提供的文化产品和服务在福利意义上具有公共的性质，其向公民提供相对均等的公共文化服务，但由于社会总供给量严重不足，且实行固定、统一的产品供给，无法满足公众实际需求偏好，因而这种条件下的公共文化服务是低水平和低层次的。

随着社会主义市场经济体制的逐步确立和完善，“文化的经济属性得到了有效的产业化开发，文化产业应运而生”^[4]。文化产业实行企业化运作，以市场为导向，以追求经济效益为基本目标。文化产业的发展打破了文化“公共性”被扭曲为国家垄断性或代理性的历史局面。至此，在文化领域我国开始了“双轮驱动”的文化建设和发展时期：一轮是市场性的文化产业，通过市场经济中的文化供给来满足大众的文化需求；另一轮是公共性的文化事业，通过政府提供公共文化资源来保障和满足公众的文化需求。“文化市场的日益开放以及文化产业的蓬勃发展，凸显了公共文化（原来的‘文化事业’）这个概念的本来含义：它对市场具有弥补作用，相对于市场提供的文化商品（产品及服务）而言，它是在政府主导下，以转移支付的财政手段向特定社会群体提供的文化产品及服务的总和”^[5]。

由单一的文化事业形态到文化产业形态的确立，国家对文化领域行业的认识由着眼于意识形态的“上层建筑”到放眼于经济形态的“物质基础”，视域开始下移，更加重视群众的文化需求。但是，在文化经济发展与文化产品日益丰富的同时，公民的文化享受程度的差距却越来越