社会救助是指“国家和社会对因各种原因导致陷入生存困境的社会成员，给予财物接济和生活扶助，以使其基本生活得到保证的一种社会保障制度。其目的在于通过救灾扶贫或援贫措施来缓解最困难的社会成员的生存危机，保障社会秩序的稳定”。^[1]广义的社会救助包括国家或政府的救助和社会主体的救助，前者是基于法定的权利义务关系而进行的救助，后者是基于道德上的权利义务关系而进行的救助。狭义的社会救助仅指国家或政府提供的救助，是公民陷入贫困时国家或政府提供救助的制度，在行政法学界被称为行政救助或行政给付。^[2]社会救助既涉及民生问题，也涉及民权问题。随着世界进入经济全球化和市场化时代，各国和各地区都不同程度地面临贫富差距拉大的问题。如何通过社会救助应对贫富分化，解决弱势群体的诸多生活困难，以缓和社会矛盾，促进社会公正、平衡发展，已经成为世界各国和各地区共同需要解决的问题。在当代中国，伴随着社会主义市场经济体制的建立和改革开放的深入，东西部地区之间、城乡之间、不同行业的居民之间的收入差距日渐扩大。在这一背景下，如何保障贫困人口的基本生存权，如何强化现代政府的救助责任便成为关乎社会稳定、构建和谐社会、促进社会发展的重大课题。^[3]

陕西省地处西部，属于经济欠发达地区，加之自然条件恶劣，贫困面积大，贫困人口多。同时，随着近些年来经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态建设全面推进，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，城镇人口之间、城乡之间贫富差距拉大，城镇人口的住房、医疗压力增大，城镇居民的CPI在上涨，就业竞争激烈，使陕西省需要社会救助的社会人口在增多，救助的对象在发生变化，社会救助成为陕西省经济持续发展中亟须解决好的问题而凸显出来。

一 陕西省社会救助体系建设的现状

陕西省委、省政府高度重视这一工作，出台相关法规规章，从上至下严格要求，近些年来取得了很好的成效，主要体现在以下方面。

（一）出台了一批法规规章

2004年，省委、省政府下发了《关于进一步加快城乡社会救助体系建设的意见》，2005年7月，省政府下发了《关于在全省逐步建立农村居民最低生活保障制度的通知》，民政厅和财政厅制定下发了《陕西省农村居民最低生活保障暂行办法》，对农村低保的范围、标准、资金来源等作了明确规定。2006年出台了《陕西省农村医疗救助暂行办法》，2006年4月，省民政厅、卫生厅、劳动和社会保障厅、财政厅联合下发了《陕西省城市医疗救助试点工作暂行办法》，启动了城市医疗救助试点工作，省财政每年安排1000万元，试点市（县）每年安排700万元用于城市医疗救助试点工作。从2006年起，我省教育、建设、民政、财政等部门转发了《关于开展帮助城镇特困家庭子女完成学业爱心助学活动的通知》和《关于转发国家五部局〈城镇最低收入家庭廉租住房管理办法〉意见的通知》，在教育救助、住房救助等方面做了一些有益的尝试。截至2007年1月，全省、市、县三级均出台了《自然灾害救助应急预案》，救灾物资储备网络逐步完善。落实2006年1月国务院新修订的《农村五保供养工作条例》，省政府决定省财政每年列支5000万元与中央转移支付的2410万元捆绑使用，由市县再配套一部分资金，将符合五保供养条件的对象全部纳入供养范围，使全省平均供养标准每人每年不低于1400元。2010年陕西省人民政府办公厅转发省残联等部门和单位制定的《关于加快推进全省残疾人社会保障体系和服务体系建设的实施意见》。

（二）城乡社会救助体系基本建立

“十一五”时期，全省共支出救助资金91.49亿元，比“十五”时期增长2.1倍，各类救助标准比2006年显著提高，其中，城市低保月人均补差由153元提高到198元，提高29.4%；农村低保月人均补差由14.5元提高到65元，提高3.5倍；农村五保供养实现了由集体供养到财政供养的重要转变，最低限定标准由每人每年1400元提高到2104元，提高50%，有效保障了326万城乡低保、农村五保等困难群众的基本生活。全省以城乡低保制度为核心，以农村五保供养、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容，以临时救助制度为补充，与慈善事业相衔接的城乡社会救助体系框架基本建立。

（三）防灾救灾应急能力大幅提高

“十一五”时期，全省省