最低生活保障政策是社会救助的核心内容，指根据维持人民最起码生活需求的标准设立一条最低生活保障线。每一位公民，当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，都有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。

城市低保政策在保障城市贫困群体基本生存方面发挥着极其重要的作用，可谓是社会保障体系的最后一道“防护线”和“安全网”，为了保证每个公民在生活困难时不陷入无助的窘境，低保政策在公民由于社会的或个人的、生理的或心理的原因致使其收入低于最低生活保障线而陷入生活困境时，以家庭为单位对其进行差额补助（包括提供满足贫困居民最低生活需求的资金或实物），以在公平与效率之间寻求适度，城市贫困群体在享受城市低保以维持其基本生活需求的权利时，也需要履行参与社区志愿服务的义务。

一 陕西省城市低保整体概况

1997年9月，国务院下发了《在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》后，陕西省积极响应中央号召，于1998年下发了《关于在全省建立城市居民最低生活保障制度的通知》（陕政发〔1998〕34号）；2002年，陕西省又根据中央精神制定了符合本省实际情况的《陕西省城市居民最低生活保障条例》（陕西省人民政府令第77号），并于当年3月1日起实施。到2011年，陕西省城市居民最低生活保障制度已经基本覆盖全省。截至2011年9月，我省享受城镇居民最低生活保障的有845554人，其中西安有140732人，居全省之首，城市低保标准最高达360元，最低330元，平均345元。

面对规模日益庞大的城市贫困人口，城市低保政策基本上实现了应保尽保，这不仅达到了解决部分城市贫困人口生活困难这一最为直接的“民生”目标，还在一定程度上缓解了陕西省的城市贫困问题；同时还弥补了“社会保险”以及“就业”等相关政策的缺陷，基本保障了陕西社会的正常运行和发展。

在完善低保政策、细化工作措施、维护低保严肃性等方面陕西省做了极大的努力。以西安市为例，2003年西安市建立起了家庭收入计算办法，预防少数地方将虚拟收入列入计算的做法，最大限度地保护了低保对象的利益；2004年建立、2005年实施对低保对象分类施保政策，使不同的救助对象适时享受到了不同标准的救助；在全市558个社区居委会建立的民主评议小组，有效遏制了低保工作中的优亲厚友现象；2009年个别城区还开展了针对低保社区干部和协理员的技能考试，以检验低保工作者准确理解、熟练运用政策的程度等。

政策推行10年间，陕西省紧跟中央部署，不断地结合本省的实际情况对低保制度进行革新，2007年陕西省人力资源和社会保障厅与民政厅共同制定并下发《陕西省社会保险、城市低保与促进就业联动机制试行办法》。西安市也依据本市实际，制定并下发《西安市民政局关于对城市低保对象实行分类施保有关问题的通知》、《西安市城市居民最低生活保障工作档案管理暂行办法》、《廉租房管理办法》、《西安市城市居民最低生活保障金财务管理办法》、《西安市城镇廉租住房管理办法》、《西安市民政局关于加强城市低保信访工作的通知》等多项通知和文件，不断加强低保工作的制度化、规范化及正规化。

从政策实施方面看，陕西省实施城市低保政策的组织机构层级为省、市、区、街、居五级，如图1所示。

图1 陕西省低保组织机构层级

二 陕西城市低保政策实施现状调查分析

（一）城市低保对象概况

1.城市享保对象规模

随着低保政策的不断完善，陕西省低保对象规模呈逐年增加趋势。截至2011年9月，陕西省在册低保对象379231户，共845554人，平均低保标准为303元，1～12月人均补助水平为231元。陕西各市的低保补助标准分别为：西安市，每人每月330～360元；宝鸡市和咸阳市，每人每月290～310元；渭南市，每人每月290～300元；铜川市，每人每月310元；汉中市和榆林市，每人每月300元；安康市，每人每月295元；商洛市，每人每月290元。从在册人数及人均补助水平看，陕西省同全国城市低保的平均水平相比略高（见图2）。

图2 2007～2011年陕西省低保享保人数

2.低保对象就业状况

本次调研结果反映出西安市城市低保享保人员的就业状况偏差，相当数量的低保户生活困难是由于就业难、失业风险大等原因而导致。调查数据表明：没有固定工作和下岗/失业