一 引言

自党的十八大将生态文明建设提升到“五位一体”总体布局战略高度以来，2013年，十八届三中全会提出了建立完整生态文明制度体系的目标和重要任务。2015年，先后印发了《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，进一步细化了生态文明体制改革的目标和任务，确立了改革的路线图和时间表。2015年10月，十八届五中全会将生态文明建设列为“十三五”规划的重点内容。习近平总书记曾多次就生态文明建设发表重要讲话，他指出：“科学布局生产空间、生活空间、生态空间，扎实推进生态环境保护，让良好生态环境成为人民生活质量的增长点，成为展现我国良好形象的发力点。”

党中央、国务院对于生态文明建设一系列重大决策和部署表明了今后一个时期我国生态环境治理的重要性和紧迫性。生态文明建设的核心任务是实现人与自然的和谐发展，测绘地理信息部门作为国土空间地理信息的采集和提供者、自然和人文景观布局的客观记录者、地理国情变化的监测者，理应在生态文明制度改革中发挥自己独特的作用，并以此为契机，面向国家战略发展要求，密切跟踪科技进步、适应社会公众对改善生活质量的新要求，实现测绘地理信息部门的转型升级。

二 自然生态空间调查与监测是生态文明建设的基础

综观几个指导性文件，在生态文明制度建设各项任务中，对自然资源，特别是对“水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间”实施保护与监管是贯穿整个制度建设的主线。

《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出，“到2020年前，森林覆盖率达到23%以上，草原综合植被覆盖度达到56%，湿地面积不低于8亿亩，50%以上可治理沙化土地得到治理，自然岸线保有率不低于35%”。要实现这些具体目标，首先要知道这些自然生态要素分布在哪里、现状如何、变化趋势怎样。尽管有关部门掌握了一些调查数据，但考虑其调查手段和各个部门的不同标准，其精度和客观性还有待研究。要实施对自然生态空间的有效监管，前提是查清现状和监测变化，即摸清“家底”和管好“家产”。具体来说首先要对资源的数量、类别、性质、空间分布情况进行调查，厘清“有什么，在哪里”；在此基础上进行资产评估，算清“有多少，值多少”；通过确权登记，分清“归谁管，谁负责”；随后需要对“资产”变化情况进行定期或动态监测，查清“变化否，变多少”。可以说，对自然生态空间现状的调查和变化监测是《生态文明体制改革总体方案》所确定的构建“自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究等”八项制度的基础和科学依据。

传统意义上的资源管理分散在不同专业部门，并存在交叉。从20世纪90年代开始，国土资源、林业和水利等部门陆续对各自分管的资源进行了全国范围的调查，对各类资源的分布、数量有了一定的调查结果。但由于缺乏整体规划，调查目标和内容有部门局限性，采用的技术标准多为行业标准，调查工作缺少部门间的合作和共享机制，致使各部门调查的数据经常存在相互矛盾。因此，无论在全国范围、各级行政管辖区域或自然生态区域，对于自然资源的整体情况特别是构建自然生态空间的主要资源都没有确切的数据，难以用于自然资源资产的评估、确权和变化监测，也无法支撑各种空间规划的制订与实施。另外，对各类自然资源的监管同样分散在资源管理和使用部门，既缺乏整体性，也缺少独立性和客观性。

生态文明制度体系建设是全面深化改革的一项战略性工程，为解决社会经济发展与生态环境保护的矛盾问题，必须打破现存的部门利益格局，突破体制束缚，划定各部门在新制度体系中的分工和定位，特别是其中的自然生态空间资源调查与监管工作，既需要专业部门提供客观、详细、精准的资源调查数据支撑，也需要建立有效的变化监测体系。

三 测绘地理信息部门具备承担自然生态空间调查与监测的条件

2013年2月，国务院启动了第一次全国地理国情普查工作，同时开展地理国情监测工作，由国家测绘地理信息局组织实施。这是一项利用现代测绘地理信息技术，调