一 引言

新中国成立63年来，中国社会保障制度发生了翻天覆地的变化。在这63年里，随着中国经济体制从传统的计划经济到社会主义商品经济再到社会主义市场经济的成功转型，中国社会保障制度从无到有、从低水平到全面覆盖、从单位保障到社会保障、从偏重城市到城乡统筹、从追求温饱到全面小康，中国社会保障制度走过了辉煌的发展道路。

改革开放前，城镇社会保障制度主要包括养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、社会救济与社会福利等，农村社会保障制度包括五保制度、农村合作医疗制度、少量的救济制度等。这是与传统计划经济体制下国家统一配置劳动力资源相适应的，是依附于传统计划经济体制之上的，实质上就是一种“单位制”的社会保障。

改革开放以来，随着生产力的进一步解放，作为经济微观活动的企业活力日增，中国经济高速发展，尤其是与社会主义市场经济相适应的国有企业制度改革以后，中国社会保障制度开始走向“社会化”。

迈入新世纪以来，中国政府密集出台了大量与民生密切相关的社会保障政策，在相关的政策文件中明确提出到2020年建成覆盖城乡居民的社会保障体系，并把基本养老、基本医疗和最低生活保障作为制度建设的重点，其力度之大，前所未有。目前中国社会保障制度不仅覆盖面扩大，而且制度不断完善、齐全，这主要体现在以下几方面：一是基本养老保险制度逐步完善，三支柱架构初具雏形，全国社会保障基金建立起来了，覆盖面不断扩大。到2011年底，全国城镇基本养老保险参保人数已达2.83亿人。二是城镇企业职工基本医疗保险制度逐步完善，城镇居民基本医疗保险制度建立起来了，而且覆盖面也在不断扩大。到2011年底，全国城镇基本医疗保险参保人数已达4.73亿人，其中城镇居民基本医疗保险参保人数已达2.21亿人。三是失业保险、工伤保险、生育保险制度化、规范化。到2011年底，全国失业保险参保人数已达1.43亿人，工伤保险参保人数已达1.76亿人，生育保险参保人数已达1.38亿人。

尤其是到2011年末，新型农村合作医疗制度（以下简称“新农合”），覆盖的农村户籍人口到2011年底已达8.31亿人，覆盖率近92%。另外，新型农村居民社会养老保险制度（简称“新农保”）于2009年在全国10%的县开始试点，到2011年末，新农保参保人数达3.26亿人之多。

对于一支规模达2亿多人的农民工劳动力大军，中国也开始逐步将其纳入了基本社会保险制度。国家人力资源和社会保障部于2009年制定了“将农民工纳入城市基本养老保险体系”的政策，到2012年9月底，农民工基本养老保险参保人数已达4400万人，农民工基本医疗保险参保人数已达4900万人，农民工失业保险参保人数已达2600万人，农民工工伤保险参保人数接近7000万人，这表明了农民工这个群体依次对工伤保险、基本医疗保险、基本养老保险、失业保险待遇的重视程度。这些制度和政策的实施，无疑有助于提高农村居民和农民工的社会保障程度，有利于促进整个国家的社会保障制度的公平性。

但是，迈入新世纪以来，中国人口老龄化速度加快，人口红利即将丧失，收入差距扩大，经济从高速增长转向中速增长，中国社会保障制度本身存在的问题也越来越显性化了，如我国社保体系的三个分割（城乡分割、职业分割和地域分割），不仅妨碍劳动力流动，而且还导致一种现象的产生，即健康和年轻的正规就业者加入职工养老和医疗保险系统，非正规就业者和年老体弱人群进入居民养老和医疗保险系统。无疑，这种现象削弱了社会保险的共济功能，尤其是城镇职工社会保险项目的高缴费率，对在经济增速下滑这个大背景下的企业经营造成了一定的影响。

中国政府提出的中国经济增长方式转型，迫切要求中国社会保障制度适时作出相应改革，以解决人民群众的养老问题、医疗问题、就业问题等，解决作为微观经济活动的企业经营困难问题，为促进经济增长方式转型、发挥社会保障促进经济增长与社会和谐的双重作用。

从“六普”数据看，上海人口状况与全国有较大不同。全国人口增速减缓，上海人口增长加快；全国人口老龄化加速，上海常住人口的老龄化下降，户籍老龄化上升；上海“少子化”比全国更突出；全国人口向经济发达地区流动，上海人口向城郊结合部和郊区流动；上海劳动人口高峰年龄段提前全国5～10年，一方面给上海带