住房状况是一个国家与地区人们经济、社会与生活状况的集中标志，其不仅能够比较全面体现人们的居住水平，而且是整体生活质量的标志。不仅如此，房屋供应的市场化发达程度与社会化的保障程度，一方面体现了这个国家或地区的经济发达程度，另一方面也体现了国家与地区的社会公平正义以及社会保障水平的高低。十多年前，在城市住房几乎全部福利化的背景下，中国开始了几乎单一路径的市场化改革，城镇住房的商品化、市场化、非福利化成为改革的核心内容。十多年的实践逐渐显示，单一市场化的住房解决路径具有不可避免的重大弊病，保障性住房作为重要的住房方式又重新受到政府和公众的重视。

截至2011年11月底，上海市新开工建设保障性安居工程约26.7万套；新开工、筹措各类保障房1700万平方米，按期完成既定目标。至2012年上海市将有总面积达1150万平方米的保障性住房可以供应，并提出年内启动1500万平方米新开工面积的保障性住房建设新任务。截至2012年5月底，上海全市已累计开工建设经济适用住房约1120万平方米，年底可供应房源预计达到500万平方米，约8万套。“四位一体”的社会保障住房体系正在形成。

在发布了社会保障性住房入住的各种条例规定之后，上海还出台了《上海市保障性住房建设导则》，经济适用住房、公共租赁住房《设计导则》也正式颁布，这将对本市各类保障性住房建设方案设计以及建设质量水平的提高起到积极的作用。

与市场并行同在的保障性住房体系又开始成为改善人们住房条件的重要途径。但是需要注意的是，目前的大规模重建与政策修复是在房屋市场化过度的情景下发生的，是房屋和土地价格的飙升导致巨大社会压力的结果，并伴随了政府强制性调控政策。通过行政手段集中大规模建造社会保障性住房在很大程度上是“应时之作”，尤其在具体实行过程中出现了不断调整准入条件的情况。这显示出政府与有关方面已经明确地意识到了过度市场化带来的弊病。但目前的问题是，上海的住房与人口现状异于以往，在大规模市场化的过程中，不仅有众多家庭的住房已经拥有产权，而且住房条件也已经有了巨大的改善。当前的社会并不像以往那样依赖政府住房福利和社会保障。由于社会保障性住房使用对象的巨大变化，社会保障性住房的面积、结构、形态等众多方面的构成要求与以往有所不同；另外，社会保障性住房的空间位置、周边的商业服务与公共设施等配套也与以往有根本的区别，与此同时产生的一个重大制度性问题就是，不同社会保障性住房获得者的身份核定、准入、退出等一系列方面都需要重新规定并予以完善。面对全体市民的社会保障性住房体系与面对一部分人群的社会保障性住房体系的内涵构成具有根本的不同。社会保障性住房建设的数量、结构和供应方式都必须建立在对社会保障性住房需求的真实、科学和正确的把握与分析上。

本文在回顾上海自20世纪90年代以来房屋体制改革及市场化后上海市民住房状况的变化特点的基础上，分析目前上海人口构成及居住特点，并利用2012年在市中心区对300户房屋租赁用户的调查和在一些社会保障性住房小区进行的调查结果，深入分析上海保障性住房的需求特点，并提出对策建议。

一 上海市民住房状况及需求预测

从现有的统计资料及相关的住房研究结果看，上海居民住房状况处于历史最好的时期。目前，上海民众的住房条件及产权拥有率都居于历史的最高水平。在上海户籍人口中，除了大约有10%的居民因为房屋老旧、家庭经济困难等一系列原因而住房条件绝对困难外，目前上海户籍人口的成套房屋的比例在90%以上，拥有商品房、售后公房和自有私房的总和比例在70%左右。同时，16%左右的上海户籍居民租用公有住房，享受低租金与永久租赁的优惠，并可以在市场上出售使用权；对于符合国家或上海廉租房政策标准的家庭，绝大部分都获得了政府提供的实物配租住房或货币性补贴，得到了基本的住房保障。

在上海户籍居民中，大部分拥有产权房屋或获得福利性租用公房，而外来人员主要通过租赁市场获得在上海居住的空间。虽然出现了群租或一部分人居住过于简陋等问题，但不同消费层次的房屋租赁市场基本解决了不同经济收入水平的外来人员的居住问题。在上海拥有接近1000万外来人口的状况下，上海没有出现大量简屋或贫民