作为中国的经济中心和人口密集型特大型城市，上海市于1993年在全国率先建立了城镇居民最低生活保障制度，1994年建立了农村居民最低生活保障制度，2002年进一步提出了构建现代化城市社会救助体系的目标，社会救助制度迄今已经历了近20年的建立、发展和优化的过程。进入21世纪，上海市社会救助制度开始了从单纯的生活救济向综合的“民生保障”转变，居民最低生活保障标准逐步形成了动态调整机制，政策覆盖面不断拓展；社会救助制度也从单项政策突破向多层次的医疗、教育、住房等方面拓展。目前，上海市社会救助制度惠及城乡困难群体，已经基本形成了以最低生活保障的生活救助为核心制度，以粮油帮困等实物救助为补充，以医疗救助、教育救助、廉租房制度等分类救助为配套，政府救济和社会帮困相结合、社会救助和就业促进相联动、特殊人群适当倾斜、城乡整体推进的现代城市综合救助政策体系格局。

“十一五”期间，上海市平均每年约有45.89万人享受政府生活救助。与“十一五”初期相比，城乡低保标准提高了40.6%，农村五保对象供养标准提高了24.6%；人均救助金额提高了124.39%；社会救助资金投入增长了55.3%；实施社区市民综合帮扶24.87万人次，投入资金2.14亿元。^[1]与此同时，居民经济状况核对系统的工作机构、信息平台和政策法规建设全面推进，2012年5月起被正式运用到上海市低保申请家庭的经济状况核对工作中，为社会救助制度的公平公正实施起到了强有力的保证。

一 上海市社会救助体系的制度构成与政策内容

（一）居民最低生活保障制度

上海市自1993年建立城镇居民最低生活保障制度以来，伴随着经济和社会的快速发展，在不到20年的时间内，城镇低保标准从每人每月120元调整到2012年的每人每月570元，农村低保标准也从每人每年700元调整到2012年的每人每年5160元，覆盖人数从几千人发展到几十万人（见表1）。居民最低生活保障制度采取补差的形式予以发放，只要符合家庭人均收入低于低保标准以及其他涉及户口等准入条件，即可向有关民政部门申请低保。此外，建立了低保标准与经济、社会发展的动态调整机制，低保调标主要考虑以下三个问题：一是物价上涨对低收入群体生活的影响，通过低保调标缓解物价上涨对低保家庭生活造成的困难；二是居民基本生活成本因素，保障低保家庭基本生活；三是上海市经济社会发展因素，让低保家庭分享经济社会发展的成果。随着上海市低保标准的不断提高，城乡低保标准的差距也逐渐缩小。1994年最初建立的农村低保制度中设立了近郊、远郊和海岛地区3条低保线，2003年远郊和近郊地区的低保标准统一成一条线，2005年再次实行郊区与海岛地区的两线并轨；城镇低保与农村低保标准的差距已从1994年的2.3∶1缩小到2012年的1.3∶1。

表1 1993～2011年上海市城乡居民最低保障标准及覆盖人数

（二）粮油帮困和实物补助制度

为了体现对特殊群体的倾斜，尤其是照顾传统的社会救济对象和老年困难家庭，上海市从1995年开始探索针对以上群体的低保金之外的以实物形式发放的额外补助政策，该政策实质上是给满足条件的困难群体另外发放价值40元人民币的基本生活物资（包括大米和粮油）。伴随着上海市城市经济和社会的不断发展，上海市从1997年起对粮油帮困制度进行改革，规定凡是“三无”对象和特殊民政救济对象、学龄前儿童及中小学生、70岁以上的老人、重残无业人员、大病、重病患者、无业残疾人非本市户籍的配偶、子女等七类救济对象，可以凭借相应的材料到民政部门申请领取粮油帮困卡（俗称“绿卡”），凭借该卡可以到相应的供应点领取粮油制品，2012年该卡价值已调整为每月65元；此外，60～69岁的低保家庭老人，可以凭相应材料申请领取粮油券（俗称“蓝卡”），该卡价值为每月22元。根据2012年11月的数据统计，上海市获得粮油帮困和实物补助的各类救济对象达8.22万人。该制度在一定程度上提高了低保对象中最困难群体的救助水平。

（三）医疗救助制度

为切实缓解患病困难群体的医疗负担，自1997年起上海在全国率先建立了针对患有大病、重病的贫困群体的医疗救助制度。十多年来，上海市医疗救助力度不断加大，救助范围从最初只救助少数困难对象，到目前覆盖所有城乡低保和低收入家庭（150%低保标准）。其中，低保家庭患者只要