一 引言

公共服务均等化是公共财政的基本目标，其主要实现手段是政府间转移支付制度。上海直到2008年才将财政转移机制的唯一目标定位于基本公共服务均等化，其机制效果体现在均衡区县财力、保障和改善民生、推动基本公共服务均衡发展。但同时区域间、城乡间基本公共服务水平仍存在明显差异，不利于城乡一体化与区县协调发展，亟待改进市对区县的财政转移机制。因此，全面评估上海促进公共服务均等化的财政转移机制效应，并设计一套可操作的财政转移支付改革方案，可为促进区县间、城乡间公共服务均等化、公平有效地分配财政资金提供制度保障和技术支持，更好地服务于上海“十二五”时期加快推进“四个率先”、建设“四个中心”和现代化国际大都市的发展目标。

国外财政分权理论认为，财政分权一方面可以促进地方政府关注本辖区居民偏好，改善公共服务供给效率（Oates，1972；Bird，1994；Faguet，2004）；另一方面区域间财政能力差异必然导致公共服务供给不均衡。为解决地区间财政能力差异，第一代财政分权理论强调转移支付对减缓横向不平衡的主要作用；第二代财政分权理论则强调垂直财政关系的激励结构对转移支付公平效果的重要意义。理论与实践表明，转移支付是实现公共服务均等化的有效工具。具体对策上，Musgrave（1959）提出转移支付应使具有相同收入的公众享有相同的财政剩余。LeGrand（1975）、McMillan（1981）也认为转移支付需综合考虑地方的收入能力和支出需求。Anwar（1996）更指出，一旦忽略了地区支出需求，转移支付政策就违背了公平与效率的最基本要求。Boadway（2004）考察加拿大的均等化转移支付，肯定其缩小公共服务差距的效果，并设计了理想的财政均等化体系。Shah（2007）则认为应采用财政能力均等化的制度安排。^[1]

国外研究在目标选择上是均衡各级政府的财政能力，以解决公共服务失衡问题；在计量方式上，一般选择人均财政收入或支出的均等，综合考虑公共服务能力；在均衡性转移支付的实施上，财力初次分配采用均衡性税收分享，财力再分配则以一般性转移支付为主。

自十六届六中全会提出“完善公共财政制度、逐步实现基本公共服务均等化”的政策目标，国内开始深入研究这一问题。文献集中在三块：第一块是度量公共服务均等化水平。陈昌盛（2005）、王雍君（2006）、安体富（2007）等利用变异系数、基尼系数测算出公共服务不均衡显著。第二块是评估推动公共服务均衡的转移支付效果。贾康（2007）、郭庆旺（2008）、李永友（2010）等认为现行转移支付未能有效缩小公共服务供给的差距。第三块是完善转移支付制度来促进公共服务均等化。阎坤（2006）、刘尚希（2007）、吕炜（2008）、谷成（2010）、贾晓俊（2011）等主张改进转移支付体系（包括模式、结构、公式等）。^[2]

具体到上海的相关文献较少，苟燕楠（2007）、沈林（2008）、胡怡建（2009）、田发（2009）、邱益中（2009）、王莹（2010）^[3]等作出一定贡献。文献研究大多偏重于描述与解释基础理论、现状，以及提出方向性的改革建议，缺乏针对上海公共服务均等化的财政转移机制效应的实证分析。基于以上认识，本文先测算上海基本公共服务均等化水平；再评估财政转移机制对上海公共服务均等化的影响效应及探讨转移支付机制运行中的问题；最后提出相应的政策建议。

二 上海促进公共服务均等化的财政转移机制演变历程

为支撑公共服务均等化，推动区县间、城乡间一体化发展，上海不断地调整和优化财政转移机制。根据财政转移支付的演变历程，将其划分为三个重要阶段。

（一）转移支付基本制度初步建立期：1994～2003年

1996年推出新的转移支付方案最具代表性。该方案以“适度集中、体现均衡、宏观调控、激励区县”为指导思想，以“事权财权一致、权力义务统一、财源结构合理、财力分配均衡、经济全面发展”为目标，并增设了“激励”、“郊县吸纳市属大工业”、“涉外税收”和“在职职工人数”四项分配因素。它表明了以原有体制补助为基础、利用部分财政收入增量和按因素分配的上海市与区县政府间财政转移支付制度的基本框架初步建成。这一阶段财政转移机制强调“激励区县”，目标定位是促进全面的经济建设。转移支付对增强市政府调控能力、强化区县因地制宜地发展经济政策、均衡区县财