自1999年我国进入老龄化社会以来，由于老年人口基数大、增长快且伴随着高龄化、空巢化的趋势，需要陪护及照料的老年人口数量也逐年增加。根据第六次全国人口普查数据，60岁及以上人口接近1.78亿，占总人口的13.26%；65岁及以上人口接近1.19亿，占总人口的8.87%。与2000年第五次人口普查相比，这两个指标分别上升2.93个百分点、1.91个百分点^[1]。随着老年人口比重的日益上升和人口老龄化形势的加剧，给我国的经济社会发展提出了新的课题。如何构建与经济社会发展相适应的社会养老体系，将成为一项重要的任务。国务院办公厅2011年12月发布的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》（国办发〔2011〕60号）首次将社会养老服务体系建设作为专项规划予以发布，在界定社会养老服务体系定义的基础上，明确指出“我国的社会养老服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个有机部分组成”。

根据第六次人口普查的数据，广州有1270万常住人口，是除四个直辖市之外，人口过千万的两个省会城市之一（另一个是成都）。广州虽然因为有较多年轻外来人口的流入，而降低了与其他省会城市相比而言的老龄化程度，但老龄人口的绝对数量和人口的老龄化趋势仍然十分明显，同样也面临着十分严峻的老龄化问题。^[2]根据广州市公安局数据显示，截至2014年底，广州市60周岁以上老年人共有140.65万人，占户籍人口总数的16.7%；比2013年底增加7.6万人，增长5.7%。预测到2015年末，广州市老年人口将超过148万，比2010年末增加32万人，增长27.6%。归纳起来，广州市老年人口有如下特点：一是总量大。全市老年人已经超过140万，越秀、海珠、荔湾3个老城区老年人口已经超过15万，共有8个区老年人口超过10万，其中越秀区达到25.36万人。二是增长快。2012～2014年，老年人口增长的总量分别为5.2万、6.61万、7.61万，增长率分别为4.3%、5.3%、5.7%，增长速度加快，老龄人口保持高速增长态势。三是空巢化。独居老人、纯老家庭数量持续攀升，2014年，广州市纯老家庭人数达到26.35万，占老年人口总量已经达到18.7%。四是高龄化。全市80周岁以上老年人22.65万，占60周岁以上老年人口总量的16.1%，比2013年同期的15.96%进一步增长，高龄化加剧。五是失能化。失能、半失能老年人急剧增加。这些情况既对广州市的养老服务体系建设提出了严峻的挑战，也提供了前所未有的发展机遇。

一 广州市养老服务体系发展概况

从人口结构数据来看，广州从1992年就开始进入老龄化社会。由于人口老龄化开始时间早，广州市比较早开始发展养老服务体系建设。“十二五”期间，广州市对养老服务体系建设进行了更加深入的探索。养老服务连续五年被纳入广州市十件民生实事，资金投入不断加大、政策体系建设不断完善。经过多年的努力和发展，广州市目前已经初步建成以居家为基础，以社区为依托，以机构为支撑的适度普惠型社会养老服务体系。

（一）养老服务政策框架体系初步形成

广州市相继制定出台了《关于加快社会养老服务体系建设的意见》（穗府办〔2012〕42号）、《关于解决养老机构建设管理问题加快我市养老机构发展的实施意见》（穗府办函〔2013〕24号）等系列政策文件，对养老服务体系进行顶层设计，明确了“十二五”时期社会养老服务体系建设的总体目标、主要任务和保障措施。在构建“以居家为基础，以社区为依托，以机构为支撑”的社会养老服务体系的基本前提下，进一步明确了“十二五”期间广州社会养老服务体系的具体目标：到2015年90%的老年人在社会保障体系和服务体系支持下通过家庭照顾养老，6%左右的老年人可由社区提供日间照料和托老服务，4%的老年人可入住养老机构，简称“9064”目标。^[3]

广州市民政局还根据广州实际情况编制了《广州市养老服务机构设施布局规划（2013-2020年）》，按照“五临近一远离”（临近医疗卫生设施、公共交通设施、公园绿地、生活配套设施、大型居住区，远离邻避设施）的要求，规划选址53处，净用地面积144公顷，规划新增床位达到5.1万张，确保广州市2020年前养老机构建设用地需求^[4]。2012年制定出台了《广州市福利彩票公益金资助公办养老机构建设的实施意见》《广州市民办社会福利机构资助办法》，扶持公办、民办养老机构发展。2014年1月广州市《广州市公办养老机构入驻评估轮候试行办法》