一 长期照护的概念及社会政策框架

中国“未富先老”的老龄化严峻现实使得完善养老服务体系迫在眉睫，而与养老息息相关的长期照护服务需求日益增加，正将长期照护事业推向新的发展阶段。厘清长期照护体系的相关概念及其社会政策框架，将为对其进一步的研究奠定基础。

（一）长期照护的概念、内容和特点

长期照护（Long-Term Care，国际上常缩写为LTC，亦翻译为“长期照顾”、“长期照料”、“长期护理”和“长期介护”等），比较经典的定义是“在持续一段时期内给丧失活动能力或从未有过某种程度活动能力的人提供一系列健康护理、个人照料和社会服务项目”^[1]。这一社会服务由机构、社区和家庭等多元服务主体运作，内容包括日常生活护理、医疗护理、生命关怀（临终关怀）等。而世界卫生组织（WHO）在《建立老年人长期照顾政策的国际共识》中将长期照护定义为“由非正规护理者（家庭、朋友或邻居）和专业人员（卫生和社会服务）进行的护理照料活动体系，以保证那些不具备完全自我照料能力的人能急需得到其个人喜好的以及较高的生活质量，获得最大可能的独立、自主、参与、个人充实和人类尊严”。失能老年人服务相较于其他普通养老服务面临更严峻的老龄化、高龄化挑战，所耗资源更多，长期照护体系的建立与完善能让更多人在生命周期的最后阶段也能拥有尊严和有质量的生活。

长期照护服务主要的对象——失能老人，主要是指丧失部分或全部日常生活自理能力的60岁及以上老年人。与我国其他城市的情况类似，广州采用WHO推荐的日常生活活动能力量表（ADL）进行筛选。同时，老年人群体中的失智老人、失独老人、空巢老人等由于其经济条件、身体情况等限制导致生活自理能力弱化的，也应纳入到长期照护的体系中。

长期照护在服务提供主体、形式内容方面与一般养老服务有着相似之处，例如提供照护的场所都可以是养老院、护理院等专门的机构性设施，亦可以是家庭。然而由于服务对象的特殊性，长期照护服务有其自身特点。首先，正规和专业是长期照护的最显著特征^[2]。经过评估后认定的部分失能或是完全失能老人的失能状况会持续较长时间，因而需要更为专业的长期照护，因而以家庭为场所的长期照护服务需要由有组织和经过培训的居家照护服务者来提供，仅传统的非专业照护（—般家庭照护）已不足以使患病或失能老人维持正常生活状态。其次，长期照护有连续性。老年人因患病或失能的程度不同而需要不同的照护，这意味着长期照护应涵盖老人患病住院、接受治疗、康复干预等一系列过程，提供从家庭到医院，中间包括社区、医疗站、日间照护、护理院、康复中心、姑息治疗机构等一系列适应各类需求的服务。最后，保健和生活照料相结合。理论上来说社区服务中的家政服务、日间照护的部分服务内容也属于长期照护的范围。当老年人（特别是高龄老人）处于患病和日常生活能力弱化的状态，护理院和养老院服务或是单一的医疗保健服务均不能满足他们的需求，其诉求向集医疗护理和生活照护于一体的综合服务转变。长期照护便是针对这些需求产生的新型服务模式。

（二）国际比较视角下长期照护的社会政策框架

人口老龄化的发达国家已把长期照护政策规划纳入各自社会发展的政治议程，目前国际上针对长期照护有较为清晰政策框架的国家包括奥地利、德国、荷兰、以色列和日本等，其立法内容可以尝试用一个基本的概念框架涵盖，包括授权的目标人群，受益资格标准、受益水平和受益服务类别、服务范围、法律项目责任机构、资金的筹集方式、服务提供者、服务的组织递送方式、服务质量的保证措施等。

通过立法来赋予失能者获得社会帮助的权利，建立在公众对“国家应承担帮助失能者个人和家庭的责任”这一理念达成共识的基础上。在长期照护体系立法和政策实施过程中，各个国家都力图在满足需求和控制成本之间寻求平衡。国家承担长期照护责任能让重度失能失智的老年人得到基本公共服务的保护。制度化的优点在于资源的宏观配置，建立长期照护服务体系，整合更多资源以平衡居家和机构照护、社会和卫生服务，提供连贯生命过程的失能照护。然而，将长期照护纳入政策框架虽通过立法确立了国家对长期照护的责任，但在落实过程中也不可避免地面临财务挑战、国