联合国“平民保护”（protection of civilians）的概念与“人权”“人类安全”及“人的安全”密切相连，有内容上的重叠。所不同的是，“平民保护”在场合、背景和内容上相对狭窄，主要是指冲突和战争情况下对非军事人员的安全保护问题。“平民保护”显然也是广义的“人权”、“人类安全”和“人的安全”概念的一个组成部分。

联合国将平民保护正式提上日程是在1999年前后。1999年，联合国安全理事会（简称安理会）就武装冲突中的平民保护问题举行了辩论，联合国秘书长也就此发表了报告，表示对全世界数百万平民在武装冲突情况下面临的威胁给予高度的关注。^[1]1999年9月17日，安理会通过了第1265（1999）号决议，强调了武装冲突背景下的平民保护问题的基本内容、依据和执行。

20世纪末的科索沃危机以及近年来利比亚、叙利亚等问题的出现，使得平民保护无论在理论上还是在实践中都是一个争议热点，成为一个值得进一步研究和探讨的重要问题。冲突中的平民保护问题与人权、人道主义干预、保护责任、武力使用等涉及《联合国宪章》基本原则和国际法基本原则的问题密切相关，已经成为根据《联合国宪章》第七章采取强制措施和维持和平行动的主要授权依据，也是国际法院、国际刑事法院判案的重要依据之一。

从平民保护的实践看，除联合国外，其他行为体，如其他国际组织，包括国际政府间组织与非政府组织，区域及次区域组织以及域内外相关国家，均可成为平民保护的参与者和保护提供者。域外大国，尤其是作为安理会常任理事国的域外大国，对联合国平民保护行动更是具有决定性影响。本文侧重讨论的是联合国与所在国政府和当地民间组织在平民保护中的作用与相互关系。这三者都是平民保护的提供者，在平民保护问题上处于不同的地位，扮演着不同的角色。

联合国致力于冲突中非武装人员的保护，是平民保护和人道主义救援的推动者、协调者和实施者。但联合国的作用取决于其成员国，尤其是主要大国的支持。就平民保护而言，在国际关系和国际法学界，仍是一个存有争议的问题。在联合国实践方面，其效果与设想初衷还存在很大差距和局限，也存在诸多困难。需要实施平民保护的国家和地区，大多饱受冲突和战乱影响，政府脆弱，无力承担冲突中平民保护的责任，甚至被联合国定义为平民的迫害者而受到制裁。所在国民间社会组织则身兼双重身份，既是被保护对象，又可参与到平民保护行动中，发挥某种程度的自我保护和保护者作用。这三者在行动中存有矛盾分歧，也开展过不同形式的合作。作为保护提供者，如果三者能在综合安全治理中发挥良性互动，相互促进、相互监督，可使平民保护达到最佳效果。

一 联合国关于平民保护的基本内容

在联合国安理会通过平民保护相关决议之前，从历史联系看，平民保护并不是一个新概念和新问题。国际人道主义法、人权法中已经涉及相关的国际规定，尤其是1899年和1907年的《海牙公约》和1949年的《日内瓦四公约》及1977年的《附加议定书》等相关文献也有类似规定。联合国冲突中平民保护问题的提出与20世纪末发生的卢旺达事件和科索沃战争密切相关，与酝酿中的“保护责任”和国际刑事法院的创立密切相关。

（一）冲突中平民保护问题的基本内容

根据相关联合国文件，冲突中的平民保护涉及以下几个方面的内容：

第一，对冲突中最易受伤害的平民提供保护。联合国提出平民保护的依据之一是，武装冲突中绝大多数的伤亡者为平民，武装分子更趋向于将平民作为战斗目标。在1999年安理会审议“武装冲突中平民保护”项目时以及在后来的相关文件中，首先强调的正是这一考虑。^[2]2004年有关联合国改革的相关报告再次强调了这一点：“尽管过去50年来通过了关于国际人道主义和人权法的各种公约，但我们没有一天不面对武装冲突局势中无助平民遭到恫吓、暴虐、折磨和杀害的铁证。如今的战争中，平民战争受害者的比例急剧上升，估计高达75%，有时甚至更多。”^[3]

第二，为妇女、儿童、难民和流离失所者及其他脆弱群体提供保护。因为妇女、儿童等脆弱群体在冲突中最容易受到伤害，属于需要特殊保护的群体，因此，对妇女、儿童和难民的保护一直是平民保护中具有特殊重要地位的问题。这一点在联合国有关平民保护的决议中均得到体现。自2000年10