随着我国城市化进程的加快，城市管理日益成为城市经济社会发展的重要课题。然而目前我国城市管理的现状却并不令人满意，特别是在城管执法领域中，社会矛盾频发引起人们的关注。浦东新区2006年就在城市管理相对集中行使执法权上先行先试，积极探索如何有效加强城管综合执法之路。2015年在上海进一步推动城管综合执法体制机制改革以后，浦东新区城管综合执法改革又得到进一步深化，并在上海全市改革内容的基础上，进一步拓展综合行政执法范围，引领改革向纵深推进。然而在改革实践过程中，浦东新区不仅积累了一批宝贵经验，也遇到了一些阻碍改革推进的问题。如何解决这些问题，对改革进行完善，并使改革得到深化，成为浦东新区城管综合执法改革实践活动肩负的重任。

一 上海及浦东新区城管综合执法改革的历程

城市管理综合行政执法蕴含着两个关键问题，一是其内容主要是城市管理领域的，二是综合行政执法与城市管理的关系。而每个地区城市管理综合行政执法的特殊性也就存在于这两个问题之中。首先每个城市经济社会发展的特点决定了其城市管理的主要内容和主要特点。基于这些独特性，采取综合执法的方式，必然要使不同的执法事项围绕具体的执法内容和特点有机地综合在一起。上海和浦东新区城管综合执法改革正是围绕这两个问题逐步展开的。

（一）城市管理领域相对集中行使执法权的原因

随着城市的发展，社会分工日趋细化，城市管理的专业化程度也逐渐提高，城市管理也必然呈现由专业管理部门对细分领域进行精细化管理的局面，而随着专业管理部门的形成，相应的垂直管理方式和体制也就出现了。在垂直管理的行政管理模式下，管理部门和管理领域一一对应，在管理部门内部各项行政管理权有机结合，管理程序出现流程化，形成自上而下的管理方式，行政命令自上而下传达。但是在管理实践活动中，具体的违法行为可能涉及多个专业管理部门。比如违法食品摊位，可能就涉及违法营业和食品安全，对应的管理部门包括工商和食药监部门。在这种情况下，由一个部门行使多项执法权显然比不同执法权分散在不同专业管理部门要具有优势，避免了重复执法的烦琐，提高了执法效率。这正是相对集中行使行政执法权的根本原因。

（二）上海城管执法领域改革的历程

上海城管执法领域的改革自1978年以来已经经历了近40年，城管执法的体制机制框架也围绕着上海城市发展在不同时期的特点，逐步调整。

1.城管行政执法体制摸索阶段（1978～1996年）

上海对城市行政综合执法的探索始于20世纪70年代末。1978年，上海市委、市政府成立“上海市整顿交通、市容、卫生领导小组”，展开了“三整顿”行动。并成立了相关领导小组，这一领导小组虽然具有临时性，但是初步具备了综合执法的特点。然而80年代以后，上海行政执法由综合重新走向分散。出现了行政执法权过于分散、部门之间职权重叠等问题，影响了执法效率。90年代初，上海市静安区曾进行城市综合执法试点，取得不错的效果，1993年上海在全市层面的城市管理中引入香港地区和一些发达国家“一警多能”的经验，实行巡警综合执法，这是加强城市管理的有益尝试。

2.城管综合执法体制初创阶段（1997～2005年）

1996年，上海市确立了城市管理综合执法分街道、区县、市“三步走”的工作方针，即首先在街道组建城管执法队伍，随后归并区一级市容环卫、路政、绿化等专业城建执法队伍，最后结合市政府机构改革，形成上海市城市管理行政执法新体制。根据这一构想，市人大常委会修订了《上海市街道办事处条例》，在全市100个街道设立街道监察队，实施简易程序的综合执法。2000年7月上海市区级层面的城市管理综合执法拉开序幕。2004年1月，上海发布了《上海市城市管理领域相对集中行政处罚权暂行办法》，规定城市管理综合执法工作由中心城区向全市范围全面推行。各区县陆续组建城市管理监察大队。城管综合执法范围以市容市貌管理为主，并涉及市容、绿化、市政、环保、水务、公安交通、工商、房地、规划、建设管理等10个行政机关8大方面的全部或部分行政处罚权。2005年6月，上海市政府颁发了《上海市人民政府关于上海市开展市级层面城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》，成立上海市城市管理行政执法局，开展市级层面城市