一 基层社会治理创新的背景

党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十八届四中全会从建设法治社会的高度出发，提出了“推进基层治理法治化”的新任务新目标，鼓励社会自治组织在基层社会治理创新过程中发挥作用。

管理同治理之间的区别，有学者从国家权力与社会权利的互动关系角度做了分析，提出“管理”是以政府为主体的自上而下的协调方式，其他主体依赖和服从于政府的权威；“治理”则强调多元主体之间是平等参与、协调合作的关系，他们之间是平等的交易地位，服从于共同利益。从交易主体的特征来看，我们认为，“治理”与“管理”的本质区别在于“自治”和“同理”，在自治组织的自主博弈基础上形成了共同遵守的规则，并且各方自愿让渡一部分权力来成立一个强制机构来执行规则。这个规则能够持续执行的关键在于对强制机构的约束，即“同理”。社会治理是一个系统工程，分宏观到微观的多个层次。社区则是社会治理系统的基本单位，虽然是社会底层，但负载着法治建设、宏观政策的落地，直接体现为企业的运营环境和市场秩序，是社会经济健康发展的基石。一个没有自治意识的社区，是难以孵化出具有创新意识的企业家的；同样，一个没有共治基础的社区，也难以形成长效的治理机制。

就上海而言，基层社会治理的创新更是迫切。上海国企多，长期受计划体制影响，市场活力相对于广东和浙江等地有所不足。改革开放后上海的迅速发展主要是政策驱动，以制度创新带来的效应为主，城市自身的活力和创新能力并不足，表现在“大政府”“小市场”，白领意识主导，创业精神不足。上海要实现创新驱动，建设具有全球影响力的科创中心，关键是激发社会活力，培育创新精神。因而，基层社会治理的创新是当务之急。这也是一号课题的由来，2014年上海市委将“创新社会治理加强基层建设”作为一号课题展开了为时一年的调研，提出了系统性的改革方案。而浦东自然处在改革的前沿位置。

应该说，浦东的社会治理水平在全国处于领先地位，主要成果表现为：（1）社会救助水平显著提高，“十二五”以来，累计投入城乡低保资金21.55亿元，共救助575.02万人次；（2）基层社会建设管理进一步健全，表现在村（居）自治不断深化，城乡社区建设全面推进；（3）社会组织健康发展，浦东新区已被评为“全国社会组织建设新示范区”；（4）社工人才队伍不断壮大，营造了社工人才干事创业的好环境。

几年来，浦东在强化基层民主自治建设方面，逐渐形成了社区、社工、社会组织的三社联动体系，出现了一些居民和村民自治组织和社区共治的形式，体现了居民自主平等参与公共事务的意识。今日的浦东，在“双自联动”下，随着人口导入大规模增加，社会经济发展多层次多样化，公共管理服务的压力越来越大，基层社会治理亟须加大创新力度。

在一号课题的同步调研中发现，基层机构设置与社会治理不适应成为突出问题。比如，社会组织的培育不够，街道的基层社会治理工作中，与社会组织沟通不足，实际工作中存在条块分割、协调不够等问题，对基层的稳定不利，基层社会治理缺乏长效机制，治理成本越来越高。在调研基础上，浦东最终形成了《浦东新区关于进一步创新社会治理加强基层建设的实施意见》，针对突出的基层社会治理问题，推动包括“管镇联动”在内的多项改革措施实施。

为了在2015年年底前把市委“1+6”和新区“1+24”举措落实到位，并保证好政策执行过程中不变味，基层干部是首先急需的。为此，浦东落实市里的政策，从解决居民区党组织书记编制问题入手，调动基层干部积极性，并把区级机关的内设机构数和人员编制数各削减15%，充实到基层。

早在2007年，浦东新区就已取消街道招商引资功能，2015年3月，浦东在张江镇率先试点推出“管镇联动”，取消镇政府的招商引资职能，由开发区管委会统一负责经济开发功能，镇政府统一负责社会治理。在“管镇联动”改革后，镇和开发区实现了整体治理，打破了原来开发区独立于镇的二元分隔的局面。在三个多月的试点后，浦东新区扩大了试点范围，推动了新一轮基层体制改革，重构基层的社会治理架构，街镇职能定位为社会治理职能，体现在“