为了顺应人口发展形势的需要、尊重人民的生育意愿，2013年11月，十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出实施“单独二孩”政策；2015年10月底，十八届五中全会又进一步提出实行“全面二孩”政策。党和政府希望通过调整生育政策提高生育水平，但是生育政策调整的效果似乎并不理想。根据政策调整之前的研究预测，政策放开后，上海市的年出生人口数量可能增加2万～3万人，但从2014年3月1日政策开始实施到2014年12月底，全市共批准单独夫妻再生育申请1.66万例，到2015年9月底的一年半时间内，申请单独二孩的家庭共2.98万，实际多出生人口1.5万人。要真正实现生育水平的显著提高，单纯调整计划生育政策还远远不够，需要调整各种相关的社会福利政策，营造普遍生育二孩的社会氛围，鼓励家庭按政策生足两个孩子。

本文首先对最近10多年来上海生育水平变化、人口自然变动、人口老龄化、劳动力数量变化等情况进行分析，揭示上海长期保持超低生育水平带来的严重人口年龄结构失衡问题；接下来分析影响生育决策的各种原因，寻找超低生育水平的症结所在；最后，借鉴国际经验，提出若干鼓励按政策生育、提高生育水平的配套政策建议。

一 生育率长期保持超低水平，后果严重亟待改变

过去几十年来，上海户籍人口一直保持着过低的生育水平，由此造成户籍人口总量增长缓慢、户籍人口中劳动年龄人口规模和占比下降、老龄化加速等问题，对上海社会经济的持续稳定发展造成了负面影响。

1.上海的生育率长期保持超低水平，最近4年才略有回升

上海2001年以来的总和生育率长期保持超低水平，2001年上海户籍人口总和生育率为0.79，2003年最低时只有0.63，2009年为0.76，2010年略有回升，为0.89，但仍然处于超低生育率水平，也低于2010年全国育龄妇女1.55的水平。最近4年中，上海育龄妇女总和生育率有所回升，2014年达到1.13，这是20多年来上海户籍人口生育水平的最高峰，但仍然远远低于国际公认的人口世代更替生育水平（2.1）（见图1）。

图1 2001年以来上海市户籍人口总和生育率变动

2.上海最近10年出生人口规模持续增加，正处在一个出生小高峰阶段

2000～2014年，上海的常住人口和户籍人口出生规模均呈现出不断上升的趋势。常住人口出生规模从2001年的8.11万增加到2014年的22.19万，年均增长13.36%，户籍人口出生规模从2000年的6.95万上升到2014年的12.41万，年均增长5.62%（见图2）。

图2 2000～2014年上海常住和户籍人口出生变动

无论是常住出生人口规模还是户籍出生人口规模都具有台阶式上升的特征，但时间范围有差异。常住出生人口规模在2006年前具有逐年增加的特征，出生人数从8.11万增加到13.34万，年均增长率为13.11%；2007～2011年常住出生人口规模稳定在16.40万～18.00万；2012年以后出生人口规模基本稳定在22万左右。可以看出，常住出生人口规模在2006～2007年、2011～2012年有跳跃式增长。而户籍出生人口规模在2000～2003年从6.95万下降到5.73万，之后逐渐回升；2004～2011年，户籍出生人口的规模从8.09万上升到10.15万，年均增长率为3.65%；2012年以后则一直在12.10万～12.50万之间波动。可以看出，户籍出生人口规模在2003～2004年之间、2011～2012年之间有跳跃式增长。

3.出生人口中一孩率最近几年下降速度加快，生育政策调整效果初显

与出生人口规模不断上升相伴的是一孩率的逐年下降。常住出生人口的一孩率从2001年的92.45%逐渐下降到2014年的75.81%，进而下降到2015年的70.51%，14年间共下降了近22个百分点；户籍出生人口的一孩率从2000年的96.94%下降到2014年的84.86%，进而下降到2015年的77.42%^[1]，14年间共下降了近20个百分点（见图3）。

如果以生育政策改变的2014年为分水岭，可以看到在2000～2013年常住出生人口和户籍出生人口的一孩率分别下降了15.27个和7.42个百分点；2014～2015年常住出生人口和户籍出生人口的一孩率分别下降了6.67个和11.97个百分点。生育政策调整之后常住出生人口一孩率的下降占总下降幅度的30.32%，而生育政策调整后户籍出生人口一孩率的下降占总下降幅度的61.32%。比较2013年、2014年和2015年的出生人口一孩率，我们认为生育政策调整的效果在逐渐显现。

图3 2000～2015年上海常住、户籍和常住非户籍人口出生一孩率

户籍人口和常住非户籍人口出生一孩率的变化表明，生育政策调整对户籍人口的影响更为显著。