尽管金融危机已经过去了7年之久，但全球的就业形势依然十分严峻，国际劳工组织数据显示，2014年全球约有2.03亿失业人口。全球局部区域经济缓慢复苏，美国、日本及欧洲国家的就业状况有所改善，但其他国家地区的就业形势仍然紧张。在后金融危机阶段，各国政府纷纷采取措施，以提高经济发展增速和增加就业机会，因此，鼓励创业也就成了此阶段许多国家刺激经济和创造就业岗位的“救命稻草”。在这个阶段，受低迷外部环境以及国内产业结构调整的影响，中国的经济增长告别了“两位数”的高速增长步入中高速的“新常态”发展。经济增速的下调和产业结构的调整给就业带来了不可避免的阵痛，但也带来了“万众创新、大众创业”的浪潮。上海作为改革开放的排头兵和科学发展的先行者，经济增速先于全国步入“新常态”，更需要坚持以大众创业、万众创新拓展就业空间。

就业保障不仅是重大的经济问题，也是重要的社会和政治问题，更是保障和改善民生的头等大事。过去五年里，上海在“创新驱动发展、经济转型升级”的发展战略下，就业形势表现出总量稳定、“退二进三”的就业结构缓慢变化、从业人员文化程度不断提升，以及失业群体由“4050”向“2030”转变等特征。“十三五”期间，在经济“新常态”的背景下，上海的就业总量矛盾和结构矛盾将继续存在，尤其存在人才过剩和高技能人才短缺的双重困境。在全国各地鼓励大众创业、万众创新的浪潮下，上海面临着海派文化与创新创业精神的貌合神离，面面俱到的传统就业管理模式与新就业观、就业模式难以匹配，以及就业保障服务的创新不足等严峻挑战。这些问题和挑战都将成为上海未来进一步完善就业保障服务工作的突破口和着力点，只有积极妥善解决问题，迎难而上，提早做出相应对策，切实推进全民创新创业，才能适应国际大都市建设、率先实现四个中心以及建设科技创新中心的目标需求。

一 “十二五”期间上海就业形势

（一）就业形势比较稳定，劳动力供需增速下降

从农村部门向工业部门转移的丰富和廉价的劳动力资源是过去30年中国经济高速增长的重要源泉，上海从中获益颇多。2000～2010年的两次人口普查期间，上海常住人口年均增长70万左右人口。但随着上海经济发展进入“减速换挡”的“新常态”，上海外来人口的增长速度明显放缓，2014年上海常住人口仅增加10万余人，从源头上减少了就业人口的数量。2010年上海从业人口总量为1090.76万人，2013年从业人口总量为1147.62万人，从业人员总量仅增长了56.86万人，占常住人口的比重几乎没有变化。从劳动力供给的角度来看，随着上海老龄化程度的加深以及新型城镇化步伐的加快，上海的劳动力由原来的无限供给转为缓慢增长甚至减少（见表1）。

表1 上海近年来的从业人员和常住人口数量变化情况

2008年全球金融危机爆发以来，上海经济发展的外部环境和内部驱动力都发生了重大的变化。在“创新驱动发展、经济转型升级”的战略指导下，上海经济结构不断优化升级，增长动力逐步由要素驱动、投资驱动向创新驱动转变。经济增速放缓和产业结构的调整使得新增就业岗位受到了一定的限制。新增就业岗位由2007年70.3万个岗位下降到2008年59.5万个岗位，可以看出金融危机给就业带来的较大冲击（见图1）。上海在政府主导促进就业社会责任体系逐渐健全完善的努力下，新增就业岗位由2008年的最低点逐步回升，“十二五”期间新增就业岗位保持了每年近60万个的稳定水平。就业实际上是一个劳动力市场的交易，和其他市场一样，就业市场的均衡也是由供需决定。从劳动力需求的角度来看，经济增长趋缓，减少了上海劳动力的需求，而人口结构的调整又减少了上海劳动力的供给，在供需双向作用下，“十二五”期间上海的就业市场局势整体上保持稳定。

图1 2006～2013年上海新增就业岗位

（二）就业人口结构“退二进三”进程缓慢，就业目标基本实现

“十一五”以来，上海一直实行“退二进三”产业结构调整，产业结构的优化升级有效转变了上海的经济发展方式，按照就业发展的规律，城市在转型期一般总会面临就业总量下降、第二产业就业人数减少、失业率上升的问题。然而在“十一五”、“十二五”期间，上海的产业结构调整并没有给就业结构带来重大的影响。截至2013年末，上海从业人员总数