上海社会养老服务体系建设的总体目标是到2020年，全面建成涵盖养老服务供给体系、保障体系、政策支撑体系、需求评估体系、行业监管体系“五位一体”的社会养老服务体系。这其中的需求评估体系包含两层内容，一是养老服务需求评估体系，二是经济状况审核体系。自2004年以来，上海市民政、卫计、医保等部门先后在社区居家养老、机构养老、老年护理医院、高龄老人医疗护理等领域开展评估工作，初步形成了《上海市老年照护等级评估要求》、《上海市老年护理医院出入院评估标准》和《高龄老人医疗护理需求评估管理规范（试行）》等三套相对独立的需求评估体系。为了实现“医养融合”的目标，需要整合民政、卫计、医保等部门的资源优势，统一三个评估标准，形成统一的照护需求评估体系。

一 照护需求评估体系的理论和政策依据

（一）照护需求评估概念的界定

照护需求评估，是为科学确定老年人服务需求类型、照料护理等级的标尺以及审核护理补贴、养老服务补贴等社会福利政策享受资格的手段。由专业人员依据相关标准，对老年人生理、心理、精神、经济条件和生活状况等进行的综合分析评价工作。建立健全照护需求评估制度，是积极应对人口老龄化、深入贯彻落实《老年人权益保障法》，保障老年人合法权益的重要举措；是推进社会养老服务体系建设，提升养老服务水平，充分保障经济困难的孤寡、失能、高龄、失独等老年人服务需求的迫切需要；是合理配置养老服务资源，充分调动和发挥社会力量参与，全面提升养老服务质量和运行管理效率的客观要求^[1]。

根据上海的经验，照护需求评估主要是指对有生活照护及医疗护理等养老服务需求的老人，在其提出申请的情况下，由第三方评估机构根据统一、科学的评判标准进行评估，以判断是否需要为其提供相关服务、提供哪些服务，同时界定其可以享受哪些相应的公共福利政策。它是实现政府公平配置养老公共资源，提高资源使用效率的重要工具和手段，为确保有需要的老年人获得恰当的养老服务提供科学的衡量依据。

（二）照护需求评估体系构建的理论依据

建立老年人照护需求评估体系，是养老服务事业发展的必然要求。老年人养老需求的增多与养老服务有效资源的不足是施行需求评估的重要出发点。在社会服务资源有限的情况下，除了大力发展社会化养老服务以外，还必须考虑什么样的老人应该优先得到服务，以及针对不同身体状况的老人，应该提供哪些形式和内容的服务，从而合理安排，避免资源重叠使用造成的服务资源浪费。这就要通过评估来完成这一目标。通过建立评估体系，对有照料服务需求的老年人进行评估，将有限的公共养老服务资源优先分配给最需要的老人，并根据老年人的实际需求提供具有针对性的服务。社区居家养老体系的建立实际上可以从“新公共管理理论”、“项目管理原理”和“个案管理方法”三种理论中寻求支持^[2]。第一，新公共管理理论将城市居家养老定性为“公共服务”，因此可以“看作一种以强调明确的责任感、产品导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具、引入市场机制，以改善竞争为特征的公共部门管理新途径”。并应该明确公共服务的三类主要参与者在公共服务供给中的角色和相应的地位与责任。第二，城市居家养老可以采纳和吸收项目管理的方法，即被看作“在一定的约束条件下，以高效率地实现项目业主的目标为目的，以项目经理个人负责制为基础和以项目为独立实体进行经济核算，并按照项目内在的逻辑规律进行有效的计划、组织、协调、控制的系统管理活动”。因而可以引入政府或者第三方对项目过程进行监督和评价，加强居家养老的科学化管理。第三，是个案管理的方法。即借鉴发达国家的社会工作介入机制，将城市社区的居家养老看作“一种以社区为基础的长期照顾，要求的是一个有多种服务项目的、能够进行持续照顾的服务体系，其目的在于通过整合、协调社会服务资源，确保有一个整体性的服务方案对高危人群提供专业化的、持续性的和个别化的照顾，以确保对案主的服务质量，从而在满足案主照顾需求的同时，增强其自立生活能力，并达到政府成本控制的目的”。

除此之外，当代积极老龄化、健康老龄化等理念，